III SA/Łd 431/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, m.in. naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, o której mowa w dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (por. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r., I OZ 45/05 oraz z 7 czerwca 2008 r., I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2008 r., I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2009 r., III SA/Wa 3321/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r., II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W uzasadnieniu tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP). Pytanie to - co jest sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w Gdańsku X Wydział Karny, zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy Katowice – Wschód Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Analiza powyższych pytań dowodzi, że powszechne wątpliwości budzi, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, zgłaszanych w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h., zasadnicza, istotna dla dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym tej ustawy kwestia zachowania właściwej procedury legislacyjnej. Sąd w rozpoznawanej sprawie, również podziela wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów u.g.h., w tym rzecz jasna, jej art. 14 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wskazana regulacja niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak art. 135 ust. 2 u.g.h. zgodnie, z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych oraz art. 138 ust. 1 u.g.h., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a z którego wynika, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Poza sporem jest, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Konsekwencją powyższego – jak również postawionego w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, a także art. 20 i 22 Konstytucji RP – jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, skoro przedmiotem sporu jest zagadnienie technicznego charakteru mającego w sprawie zastosowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz prawidłowości procedury legislacyjnej u.g.h. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o prawidłowości procedury legislacyjnej u.g.h. ma więc istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji. W obydwu sprawach istnieje bowiem wspólny problem zarzutu legalności u.g.h., na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii (tj. notyfikacji przepisów u.g.h.) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów u.g.h. mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytanie prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn.. akt II GSK 686/13, mieć będzie decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. Kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w u.g.h. nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Ponadto nie można nie dostrzec i tego, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów u.g.h. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych, co dostrzegł Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11. Jako ostatni przykład owych rozbieżności można wskazać wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Kr 1081/13, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., II SA/Bd 1577. Uogólniając ten skomplikowany problem prawny w pierwszym z nich sąd uznał, iż sporne przepisy mają charakter techniczny, a skoro ustawa nie została poddana procedurze notyfikacji, to zachodzi podstawa do zakwestionowania ustawy i odmowy jej zastosowania. W drugim z nich zaś sąd przyjął odmienny pogląd, uznając, przepisy spornej ustawy za nie będące przepisami technicznymi, zaś ustawę za nie wymagającą notyfikacji Komisji, alternatywnie podniósł też, że gdyby nawet uznać sporne przepisy za techniczne, to tzw. klauzula bezpieczeństwa zwalniała Polskę z obowiązku przedłożenia spornej ustawy do notyfikacji. Pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowiące same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z powyższych względów sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Nie sposób bowiem wykluczyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie stanowić jedną w głównych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowym. Poza tym zwrócić należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie – konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest umorzenie postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, odmowa przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, jak i w sprawach, których przedmiotem jest odmowa zmiany decyzji w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, czego przykładem są postanowienia, np. z 8 kwietnia 2014 r., II GSK 180/13, II GSK 200/13 II GSK 202/13, II GSK 203/13, II GSK 205/13, II GSK 207/13, II GSK 209/13, II GSK 197/13, II GSK 198/13 i II GSK 199/13; z 9 kwietnia 2014 r., II GSK 276/13, II GSK 211/13; z 10 kwietnia 2014 r., II GSK 281/13; z 28 maja 2014 r., II GSK 494/13, z 29 maja 2014 r., II GSK 725/13. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. A.B.