III SA/Łd 435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 435/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2011 roku (wpływ do ZUS [...] stycznia 2011 r.) w sprawie umorzenia nieopłaconych zobowiązań, odmówił Z. B. umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres: 05.2010-12.2010 r. w łącznej kwocie 4.228,92 zł, w tym z tytułu: składek za w/w okres w kwocie: 4.105,92 zł odsetek liczonych na dzień 07.01.2011 r.: 123,00 zł - ubezpieczenie zdrowotne za okres: 05.2010-12.2010r. w łącznej kwocie 1.910,56 zł, w tym z tytułu: składek - za w/w okres w kwocie: 1.866,56 zł odsetek liczonych na dzień 07.01.2011 r.: 44,00 zł - Fundusz Pracy za okres 05.2010-12.2010r. w łącznej kwocie: 370,00 zł, w tym z tytułu: składek - za w/w okres: 370,00 zł odsetek liczonych na dzień 07.01.2011 r.: 0,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie Zakładu brak jest podstaw prawnych do umorzenia należnych zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zakład nie wyczerpał bowiem okresu dochodzenia należności i nadal występuje możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał ponadto, iż Z. B. jest właścicielem nieruchomości – lokalu mieszkalnego nr [...] w Ł. przy ul. A, co oznacza, że jest możliwość zabezpieczenia wierzytelności Zakładu na wskazanej nieruchomości. Oceniając natomiast zasadność umorzenia należności w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek należnych od ubezpieczonych, będących płatnikami na własne ubezpieczenie (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), Zakład stwierdził, iż wnioskodawca nie dostarczył, mimo wezwania, wszystkich dokumentów potwierdzających ponoszone wydatki, a zatem nie udowodnił, iż występują przesłanki do umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Z. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż decyzja nr [...] jest dla niego krzywdząca. Podkreślił, iż nie rozumie, jakie dokumenty powinien przedłożyć do ZUS-u, aby organ uwzględnił jego trudną sytuację. Wskazał, iż osiągane przez niego dochody z całą pewnością nie pozwalają na opłacanie należnych składek, gdyż utraciłby możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a ocena złożonych przez niego dokumentów zależy od woli pracowników ZUS. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205. poz. 1585 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres 05.2010 - 12.2010r. W uzasadnieniu ponownie podkreślono, iż nie zostały spełnione ustawowe wymogi całkowitej nieściągalności, jak również nie występują przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek należnych od ubezpieczonych, będących płatnikami na własne ubezpieczenie, ponieważ wnioskodawca nie udowodnił, że znajduje się w trudnej sytuacji i zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności jest bezwzględnie konieczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Z. B., załączając kopie ponoszonych przez siebie opłat z tytułu: czynszu, TV, światła, gazu, telefonu. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] Nr [...], oprócz podpisu Zastępcy Dyrektora Oddziału ZUS – mgr E. K., znajdują się także podpisy pracowników organu: Inspektora – A. J., Kierownika Referatu – M. P., Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów – B. N., Kierownika Inspektoratu – B. B. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] wydana została decyzja Nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z [...], która została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS i ponownie Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS – mgr E. K. oraz przez pracowników organu: Kierownika Referatu – M. P., Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów – B. N., Kierownika Inspektoratu – B. B. Zatem, jak wynika z akt administracyjnych, w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] Nr [...]. Całe postępowanie w sprawie po wpłynięciu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do art. 10 K.p.a., skierowane do skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 roku) prowadzili pracownicy, którzy brali udział przy wydaniu decyzji I instancji - Inspektor: A. J., Kierownik Referatu: M. P., Kierownik Wydziału Rozliczeń i Dochodów – B. N., a tym samym na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.