III SA/Łd 442/17

Dnia 18 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] roku nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi W. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką przy ul. P. w Ł. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz B., na podstawie art.267 K.p.a. odmówił zwolnienia Z. W. od kosztów z tytułu rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki 190/2 z przyległymi nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr 190/1 i 190/3 położonymi w obrębie [...] na wskazanym odcinku granicy w kwocie 2152,50 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia [...] wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym [...] oznaczonym numerami działek 190/2 i 190/1 oraz 190/2 i 190/3. Postanowieniem z tego samego dnia Burmistrz B. zobowiązał strony postępowania tj. K. G. i Z. W. do złożenia zaliczki w kwocie 2152,50 zł. Pismem z dnia 20 czerwca 2016r. Z. W. wniósł o zwolnienie go od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W piśmie z dnia 19 września 2016r. Z.W. ponownie zwrócił się do organu o zwolnienie go od kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przedstawił zestaw miesięcznych wydatków jakie ponosi. WE piśmie z dnia 5 października 2016r. Z.W. podniósł, że jego roczne wydatki wynoszą 35130 zł zaś roczne przychody z prowadzonego gospodarstwa rolnego to 14 000zł. Pismem z dnia 23 listopada 2016r. Burmistrz B. wezwał Z. W. do wypełnienia i złożenia oświadczenia majątkowego oraz wyjaśnienia rozbieżności dotyczące uzyskanych przychodów i ponoszonych wydatków a także do złożenia dokumentów obrazujących przychody i wydatki. W odpowiedzi na wezwanie organu Z.W. złożył pismo wraz z załącznikami potwierdzającymi uzyskane przychody i ponoszone wydatki. Organ podniósł, że zgodnie z treścią art.267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. W ocenie organu skarżący nie przedstawił wymaganych wezwaniem dokumentów potwierdzających roczne wydatki i przychody. Dokumenty złożone zostały wybiórczo. Nie zostały wyjaśnione nieścisłości i rozbieżności w dokumentach mimo wezwania organu. Na podstawie złożonych dokumentów organ nie był w stanie wyliczyć jakie są stałe dochody i wydatki Z.W. W związku z czym organ uznał, że Z. W. nie wykazał, że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania. Od wymienionego postanowienia Z. W. złożył zażalenie podnosząc, że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art.138 § 1 pkt.1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącego jego łączne dochody roczne wynosiły 25706,54 zł zaś łączne roczne wydatki to 32130 zł. Oznacza to, że sytuacja finansowa Z. W. nie została przedstawiona w sposób spójny i logiczny. Skarżący mimo wezwania organu I instancji nie złożył oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym. Brak jest zatem pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącego. W związku z czym nie można uznać, że jego stan majątkowy jest na tyle zły, iż są podstawy do uznania, że zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia przez niego zaliczki na koszty rozgraniczeniowe. Z. W. nie uprawdopodobnił, że nie może ponieść tych kosztów bez uszczerbku koniecznego dla własnego utrzymania. W związku z czym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wymienione postanowienie Z. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając mu: - naruszenie przepisu art.267 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi niemożność poniesienia przez skarżącego zaliczki na poczet geodety mimo, że z uwagi na sytuację materialną skarżącego nie jest on w stanie uiścić zaliczki bez uszczerbku koniecznego utrzymania swojego i rodziny. - naruszenie art.7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organy, że nie została spełniona przesłanka określona w art.267 K.p.a. podczas gdy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, w tym oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym załączonym do akt, organ powinien dojść do przekonania, że przesłanka o której mowa w art.267 K.p.a. została spełniona. - naruszenie art.77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego, należytego rozważenia stanu faktycznego i całokształtu okoliczności sprawy oraz całego materiału dowodowego podczas gdy rozstrzygnięcie w sprawie winno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym - naruszenie art.80 K.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie - naruszenie art.124 § 2 K.p.a. polegające na zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu postanowienia, pozbawiającym skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący złożył oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym. Skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów zaliczki na geodetę. Znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej i spełnione zostały przesłanki do zwolnienia go obowiązku uiszczenia tej zaliczki o których mowa w art.267 K.p.a. W konkluzji Z.W. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego ko postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podniesiono także, iż oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Oświadczenie to nie zmienia jednak oceny organu. Z. W. dysponuje stałym źródłem dochodu i jego sytuacja majątkowa jest stabilna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2012r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w związku z art.144 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art.267 K.p.a. zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Przepis art.267 K.p.a. pozwala organowi administracji zwolnić stronę w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, a w związku z tym orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większa swobodę co do treści rozstrzygnięcia. To zaś wiąże się z koniecznością dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym może stanowić jedynie rzetelna i wnikliwa analiza prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z 22.02. 2011 r. sygn. I OSK 1950/10 - LEX nr 1070817) W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w sytuacji uznania administracyjnego są większe niż przy ustawowym ograniczeniu i powinien on zbadać stan faktyczny w sposób szczegółowy, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z przepisu art.267 K.p.a. wynika, że niemożność poniesienia kosztów postępowania przez stronę musi być "niewątpliwa" przez co należy rozumieć jako "oczywista", "granicząca z pewnością". Ciężar wykazania takiej niemożności spoczywa na stronie. To zatem strona ma obowiązek wykazania, że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa zwolnienia Z. W. od obowiązku uiszczenia zaliczki w wysokości 2152,50 zł na pokrycie kosztów rozgraniczenia. W ocenie sądu organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego ani w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie oceniły całego materiału dowodowego. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego Z. W. w pismach z dnia 20 czerwca, 16 września i 5 października 2016r. wnosił o zwolnienie go od kosztów postępowania. Do pism załączył szereg dokumentów stwierdzających wysokość jego wydatków i przychodów. Wobec niejasności i rozbieżności tych dokumentów organ I instancji pismem z dnia 23 listopada 2016r. wezwał skarżącego do ich wyjaśnienia a także do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym na przesłanym formularzu. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w dniu 12 grudnia 2016r. złożył pismo z którego wynika, ze składa oświadczenie o stanie majątkowym wraz z dokumentami potwierdzającymi jego przychody i wydatki (k.18 akt administracyjnych). Faktycznie do pisma tego dołączono jedynie dokumenty dotyczące wydatków i przychodów lecz brak było oświadczenia o stanie majątkowym. Organy administracji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego gdyż nie wyjaśnił on dokładnie swojej sytuacji materialnej. Nie nadesłał on oświadczenia o stanie majątkowym zaś ze złożonych dokumentów wynika, iż jego wydatki przekraczają osiągane przychody co świadczy o braku spójności i logiczności w przedstawieniu swojej sytuacji finansowej. Faktem jest, że to strona jest zobowiązana wykazać okoliczności, o których mowa w art.267 K.p.a. gdyż tylko wnioskodawca posiada informacje o swoim stanie majątkowym, oraz sytuacji materialnej i rodzinnej. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia od kosztów nie obowiązują zasady procedury administracyjnej określone w art.7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W przekonaniu sądu w takim postępowaniu także organ administracji ma obowiązek podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego. W sytuacji gdy skarżący w piśmie z 12 grudnia 2016r. informuje, że składa swoje oświadczenie o stanie majątkowym lecz do pisma nie załącza tego oświadczenia (załączył jedynie dokumenty dotyczące jego przychodów i wydatków) to obowiązkiem organu winno być ponowne wezwanie Z.W. do złożenia takiego oświadczenia z informacją, że nie zostało ono załączone do pisma z 12 grudnia 2016r. wbrew treści tego pisma. Organ I instancji jednak tego nie uczynił lecz uznał, że takie oświadczenie nie zostało złożone. Oświadczenie o stanie majątkowym (opatrzone datą 12 grudnia 2016r.) zostało złożone dopiero w postępowaniu międzyinstancyjnym. Z. W. wysłał kserokopię oświadczenia w dniu 28 lutego 2017r. zaś wpłynęło ono do organu odwoławczego w dniu 6 lutego 2017r.(k.23 akt administracyjnych) czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organy administracji obu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia bez znajomości treści tego oświadczenia. Jego analizy dokonał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że nie wpłynęłoby ono na treść rozstrzygnięcia. W ocenie organu miesięczne dochody skarżącego wynoszą 1525,65 zł zaś wydatki to 1240 zł. Z.W. dysponuje stałym źródłem dochodów i jego sytuacja jest stabilna i nie ma podstaw do zwolnienia do z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ze stanowiskiem takim, w ocenie sądu, nie można się zgodzić. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego Z. W. jest rolnikiem, ma 58 lat i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada on gospodarstwo rolne o powierzchni 7,7435 ha w tym 6,7829 ha przeliczeniowego. Jak wskazuje zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy B. z 31 stycznia 2017r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2015r. wynosił 1975 zł. Roczny dochód z gospodarstwa skarżącego to kwota 13395,64 zł (6,7829ha x 1975zł). W 2016r. W. otrzymał także płatność bezpośrednią w wysokości 4912,19 zł oraz 398,71 zł zwrotu podatku akcyzowego. Łączny roczny dochód skarżącego to kwota18706,54 zł (13395,64 zł + 4912,19 zł + 398,71 zł) zaś w przeliczeniu na jeden miesiąc to suma 1558,87 zł (18706,54 zł : 12). Nie jest to kwota wysoka i tylko niewiele przekracza kwotę minimum socjalnego w gospodarstwie jednoosobowym -1101,07 zł w grudniu 2016r. Jeżeli chodzi o wydatki miesięczne skarżącego to wynoszą one: 500 zł – żywność, 100 zł – opłata za energię elektryczną, 50 zł – opłata za telefon, 40 zł – opłata za gaz, 300 zł – alimenty, 250 zł – opłata za opał (3000zł : 12 miesięcy). Nadto jak wynika z oświadczenia o stanie majątkowym skarżący ponosi miesięczne wydatki na syna, który ma 16 lat, chodzi do I klasy technikum i co drugi weekend mieszka z ojcem. Kwota miesięcznych wydatków na syna to 200 zł (kieszonkowe, koszty utrzymania, drobne prezenty na imieniny, urodziny gwiazdkę i.t.p.). Łączna suma wydatków miesięcznych wynosi 1440 zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę trafnie podniósł, że do kwoty wydatków nie można zaliczyć wydatków na prowadzenie gospodarstwa rolnego (koszty paliwa do ciągnika, paszy dla bydła, nawozów, środków ochrony roślin, opłaty za kombajn i prasę, podatek rolny, składka na KRUS, kredyt na zakup krowy, kredyt suszowy). Wszystkie te wydatki są już bowiem wkalkulowane w uśredniony dochód z gospodarstwa rolnego. Z tego samego powodu do osiąganych dochodów nie można zaliczać dochodów skarżącego ze sprzedaży owoców i mleka gdyż także są one już wkalkulowane w średni dochód z gospodarstwa rolnego. Analiza sytuacji materialnej skarżącego wskazuje, że jest ona trudna. Miesięczne dochody (1558,87 zł) tylko nieznacznie przekraczają miesięczne wydatki (1440 zł). Różnica wynosi 118,87 zł a więc jest niewielka. Sytuację materialną Z.W. należy porównać do wysokości zaliczki jaką zobowiązany jest on uiścić. Kwota zaliczki wynosi 2152,50 zł. Jest to suma dość wysoka jak na możliwości finansowe skarżącego. Stanowi bowiem równowartość prawie półtoramiesięcznych jego dochodów. W związku z czym wątpliwości budzi stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skarżący dysponuje stałym źródłem dochodu, jego sytuacja jest stabilna i brak jest podstaw do uznania, że nie może on ponieść kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W rzeczywistości jego sytuacja materialna jest trudna zaś miesięczne dochody niewiele przekraczają minimum socjalne. Podkreślić należy, iż zwolnienie z kosztów postępowania o którym mowa w art.167 K.p.a. może być zarówno całkowite jak i częściowe. Kwestia ewentualnego częściowego zwolnienia od kosztów nie była rozważana przez organ administracji. Wspomnieć tylko należy, iż w postępowaniu sądowym Z. W. przyznano prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata z urzędu z uwagi na jego trudną sytuację materialną. Wprawdzie okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy lecz należy ją również wziąć pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku strony o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie sądu organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego ani w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie oceniły całego materiału dowodowego. Swoje rozstrzygnięcie organy obu instancji wydały bez zaznajomienia się z oświadczeniem skarżącego o stanie majątkowym. Mimo treści pisma skarżącego z 12 grudnia 2016r. o złożeniu w załączeniu takiego oświadczenia (w rzeczywistości nie zostało ono załączone do tego pisma) nie został on ponownie wezwany do złożenia oświadczenia z zaznaczeniem, że nie załączono je do pisma z 12 grudnia 2016r. W ocenie sądu organy naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1,80 i 107 § 3 w związku z art.144 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.,145 § 1 pkt.1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza B. z 17 stycznia 2017r. Na podstawie art.250 p.p.s.a. sąd przyznał adwokatowi W. M. kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy oraz rozważyć możliwość jego ewentualnego uzupełnienia gdyż informacje o sytuacji materialnej, rodzinnej i majątkowej skarżącego zebrane dotychczas dotyczyły 2016r. i obecnie mogły ulec zmianie. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać jego wnikliwej analizy a w szczególności porównać wysokość osiąganych przychodów strony z wysokością kosztów zaliczki a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Należy również wziąć pod uwagę, że zwolnienie, o którym mowa w art.267 K.p.a. może dotyczyć zarówno całości jak i części kosztów postępowania. R.T.