III SA/Łd 445/14

Dnia 4 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267), art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012r., poz. 1228 z ze zm.), po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. [...] orzekającej o zatrzymaniu T. W. prawa jazdy kategorii B nr [...], serii A [...], oraz zobowiązaniu do zwrotu ww. dokumentu prawa jazdy, uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o zatrzymaniu prawa jazdy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następującym stan sprawy: W dniu 15 listopada 2013 r. do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami wpłynął wniosek Prezydenta Miasta Ł. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu T. W.. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o zatrzymaniu T. W. prawa jazdy oraz zobowiązaniu do zwrotu ww. dokumentu prawa jazdy. W odwołaniu skarżący podniósł, że wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło powyższą decyzję w całości i orzekło o zatrzymaniu prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji podjęta została na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 3b ww. ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. W myśl art. 5 ust. 5 ww. ustawy, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Kolegium stwierdziło, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu podjęta przez organ I instancji na podstawie wyżej przytoczonej normy nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym, organ administracji publicznej, stosując przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, obowiązany jest do jej wydania. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie wyżej przywołanej normy określonej w art. 5 ust. 5 nie dokonuje oceny zachowania się dłużnika alimentacyjnego tj. spełnienia przesłanek określonych obecnie w art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Przesłanką warunkującą wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty, który poprzedzony jest ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został uznany na podstawie decyzji znak: [...] z dnia [...]. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, co do którego organ właściwy dłużnika — tj. Prezydent Miasta Ł. złożył wniosek o zatrzymanie prawa jazdy, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. W zakresie zobowiązania skarżącego do zwrotu dokumentu prawa jazdy Kolegium wyjaśniło, że zarówno ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jak i żaden inny obowiązujący przepis prawa materialnego nie zawiera upoważnienia dla organu I instancji do zobowiązania strony - w formie decyzji administracyjnej - do zwrotu dokumentu prawa jazdy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Równocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że skoro przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji jest zatrzymanie prawa jazdy, to nie jest spornym, iż osoba, której dokonano tego prawnego zatrzymania, takim dokumentem fizycznie nie może się legitymować i jest ona zobowiązana do dokonania jego zwrotu. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika wyłącznie z kwestii proceduralnych i nie wpływa na oczywisty obowiązek zwrotu przedmiotowego dokumentu organowi, który go wydał. Odnosząc się do "przedwczesnego" rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na wniesienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych Kolegium wskazało, że jest on chybiony, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 marca 2014r. (sygn.. akt: II SA/Łd 1334/13) oddalił skargę. W skardze z dnia 25 kwietnia 2014 r. T. W. wniósł o uchylenie powyższej decyzji jako niezgodnej z prawem, wskazując, że organ odwoławczy nadużył uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a. Zdaniem strony wydana decyzja jest niezgodna z ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która określa, kto i na jakiej podstawie może wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Skarżący podkreślił, że decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w oparciu o wniosek złożony na podstawie art. 5 ust. 3b tej ustawy, które są niezgodne z art. 2 i 32 Konstytucji. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 214 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga T.W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. i orzekająca o zatrzymaniu T. W. prawa jazdy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) Stosownie do treści art. 5 ust. 5 powołanej ustawy, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z kolei przepis art. 5 ust. 3b stanowi, że jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. jako organ I instancji zatrzymał skarżącemu prawo jazdy B oraz zobowiązał go do zwrotu dokumentu. W uzasadnieniu organ powołał się na prawomocną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu T. W. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek z dnia 6 listopada 2013 r. o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu [...] r. uchyliło powyższą decyzję w całości i następnie orzekło tylko o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł. co zastosowania w sprawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jako przepisu powszechnie obowiązującego i wiążącego. Ponadto organ wskazał, że wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie działa w ramach uznania administracyjnego, decyzja ta ma bowiem charakter związany. Podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły kwestie proceduralne, które, zdaniem Kolegium, nie wpływają na oczywisty obowiązek zwrotu przedmiotowego dokumentu organowi, który go wydał. Kolegium podniosło, że zarówno ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jak i żaden inny obowiązujący przepis prawa materialnego nie zawiera upoważnienia dla organu I instancji do zobowiązania strony - w formie decyzji administracyjnej - do zwrotu dokumentu prawa jazdy. Skarżący nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wskazał w skardze, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.), która w przepisie art. 5 przewidywała unormowania analogiczne do regulacji z art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. (P 46/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego, wskazać należy, że po tym wyroku Trybunału zapadło kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Łd 519/09 oraz wyroki tego Sądu z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie III SA/Łd 40/11 i z dnia 5 października 2010 r. w sprawie III SA/Łd 333/10, także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy - z dnia 6 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 662/09, w Poznaniu - z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Po 187/10, w Rzeszowie - z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 i w Warszawie - z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 455/13), w których sądy odmówiły zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 nowej ustawy z uwagi na jego oczywistą niezgodność z Konstytucją. W wyroku z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że porównanie rozwiązań zawartych w ustawie z 2005 r. i w ustawie z 2007 r. prowadzi do wniosku, że obecna regulacja mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 5 ustawy z 2005 r., co oznacza, że występuje w tym przypadku tzw. wtórna niekonstytucyjność przepisu, polegającą na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia. WSA w Rzeszowie uznał, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza - z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność - prawo materialne i odstąpił od jego zastosowania. Podkreślić jednak należy, że sądy administracyjne przyjmowały, że w sprawach o zatrzymanie prawa jazdy zastosowanie art. 5 ust. 5 narusza prawo materialne, natomiast organy administracji nie mogły odstąpić od zastosowania tego przepisu, nie są bowiem uprawnione do niestosowania powszechnie obowiązującego prawa. W dniu 19 listopada 2010 r. Prokurator Generalny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego wnioskiem (zmienionym w dniu 23 lipca 2012 r.) o ocenę legalności przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W dniu 12 lutego 2014 r. Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny konstytucyjności przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. akt K 23/10 orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym art. 5 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2014 r. poz. 236). W tej sytuacji uznać należało, że kwestionowany przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązuje więc nadal i powinien być respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Dokonując analizy charakteru decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wydawanej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zauważyć trzeba, że nie jest ona decyzją uznaniową, gdyż z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest do jej wydania w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie. Organ nie dokonuje oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty na podstawie art. 5 ust. 3b, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna (art. 5 ust. 5). Zatem związany charakter decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 5 ustawy uniemożliwia organowi badanie zasadności uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jego stanu majątkowego, zdrowotnego czy też częstotliwości spełniania świadczeń alimentacyjnych. Należy zaznaczyć, że te okoliczności stanowią podstawę do oceny w toku postępowania o uznanie za dłużnika alimentacyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd z urzędu ustalił, że postępowanie w przedmiocie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego zakończyło się wydaniem w dniu 4 marca 2014 r. przez WSA w Łodzi wyroku oddalającego skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. (sygn. II SA/Łd 1334/14). Wyrok ten jest prawomocny od dnia 16 maja 2014 r. Na związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje także art. 5 ust. 6 tej ustawy. Według unormowania zawartego w tym przepisie, uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Bez wspomnianego wniosku organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, organ ten nie jest władny uchylić decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał go za niezasadny. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło zawarcie w pkt 2 decyzji z dnia [...] r. orzeczenia o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu dokumentu prawa jazdy. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że ani ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ani żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera upoważnienia do zobowiązania strony w formie decyzji administracyjnej do zwrotu dokumentu prawa jazdy. W tej sytuacji zasadne było uchylenie w tym zakresie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Do tego też w istocie sprowadziło się rozstrzygnięcie tego organu, który uchylił w całości decyzję organu I instancji, a następnie orzekł jedynie o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to znajduje oparcie w treści art. 5 ust. 5 ustawy, a informacja o obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego tego dokumentu może być zawarta w pouczeniu znajdującym się w decyzji czy też odrębnym piśmie skierowanym do strony. Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji uznającej skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz złożenia przez właściwy organ wniosku o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, organy orzekające w sprawie – będąc związane wspomnianą decyzją i wnioskiem – nie mogły odstąpić od dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Należy także zgodzić się z organem, że zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie podważa fakt, że Prezydent Miasta Ł. jest organem właściwym dłużnika i pełni jednocześnie funkcję starosty, który wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. e.o.