III SA/Łd 446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta S., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., uznał A. G. z dniem [...] roku za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] roku. W dniu 19 marca 2012 roku (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej) A. G. złożyła odwołanie, w którym kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Wojewoda Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 14 § 1, art. 39, art. 40 § 1, art. 43, art. 46 § 1, art. 67 § 2 pkt 5, art. 109 § l i 2, art. 110, art. 129 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 10 ust.2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Badając dopuszczalność odwołania organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia (por wyrok NSA z dnia 26 marca 2001 r., sygn. akt V SA 90/00). W myśl art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie. Decyzja może być ogłoszona stronom ustnie jedynie w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a., tj. gdy przemawia za tym interes strony oraz gdy przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy winny być utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Stosownie do treści art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei stosownie do treści art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie, jak podkreślił organ odwoławczy dokonano wykładni pojęcia "dorosłego domownika". W tezie postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1993 r. , sygn. akt SA/Po 1931/93 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 53) stwierdzono, że "pojęcie dorosły, w rozumieniu art. 43 k.p.a., jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" używanym w art. 10 § 1 Kodeksu cywilnego". W niniejszej sprawie, przesyłkę poleconą zawierającą zaskarżoną decyzję organu I instancji odebrała K. G. - córka A. G., która nie jest osobą pełnoletnią (ur. 20 listopada 1995 r.), a zatem nie jest dorosłym domownikiem uprawnionym do odbioru korespondencji. Z uwagi zatem na fakt, że odwołanie od decyzji Starosty S. z dnia [...] r., nr [...] zostało złożone przez skarżącą w dniu 19 marca 2012 roku, czyli przed jej wprowadzeniem do obrotu prawnego, w ocenie organu odwoławczego zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie postępowania stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W dniu 26 kwietnia 2012 roku A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] roku, w której odnosząc się merytorycznie do treści decyzji organu I instancji, wniosła o jej zmianę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., nr 270) – [zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że narusza ono przepis postępowania a mianowicie art.134 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.) p.p.s.a. stanowiło podstawę do jego uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] roku stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. G. od decyzji Starosty S. z dnia [...] roku. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Na wstępie należy podnieść, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. Kodeks postępowania administracyjny w art. 128 wskazuje, iż odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Obowiązkiem organu jest natomiast należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Dla stwierdzenia czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić datę doręczenia decyzji stronie, oraz wyjaśnić czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je skuteczne. Brak bowiem doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnych o doręczeniu oznacza, że termin ten nie rozpoczął swojego biegu (por niepublik. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996r., sygn. akt SA/Ka 2966/95). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 42 § 1 i art. 43 s.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro skarżąca nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 43 K.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za dorosłego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Organ wskazał również, iż dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę Ł. nie można się zgodzić. Szczegółowe uregulowania prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów administracji publicznej zawarte są w przepisach rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, jej przedstawicielowi, lub pełnomocnikowi (§ 2). Ze względów podmiotowych w doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń, a mianowicie doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Doręczanie pism w trybie określonym w art. 42 k.p.a. z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający. Taki charakter uzupełniający ma doręczenie zastępcze, unormowane w art. 43 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi". Doręczenie zastępcze, aby było skuteczne, musi być dokonane z zachowaniem kilku przesłanek wynikających z treści powyższego przepisu. Po pierwsze, adresat w mieszkaniu przebywa, a tylko jest nieobecny w chwili doręczania pisma. Po wtóre, pismo przyjmują za pokwitowaniem osoby wymienione w przepisie z zachowaniem kolejności w nim przewidzianej, a więc dorosły domownik, dorosły sąsiad, dozorca domu osobiście. Po trzecie, osoba odbierająca pismo zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi osobiście. Pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem pełnoletni, użytym w art. 10 § 1 k.c. (por. post. NSA z dnia 3 grudnia 1993 r. SA/Po 1931/93 ONSA 1995 Nr 2, poz. 53). W myśl art. 10 § 1 k.c. "Pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście". Powyższe uregulowanie ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania, że kierowana do niej korespondencja zostanie jej doręczona. Tak więc w przypadku odebrania korespondencji przez osobę niepełnoletnią, strona postępowania może, w celu obrony własnych interesów, skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 k.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. W przedmiotowej sprawie, sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Decyzja organu pierwszej instancji mimo doręczenia jej niepełnoletniej córce skarżącej nie miała ujemnych skutków dla strony, gdyż w ustawowym terminie skarżąca złożyła odwołanie. Treść odwołania wskazuje, że A. G. odniosła się w złożonym środku zaskarżenia do przekazanej jej przez córkę decyzji organu pierwszej instancji, to zaś powoduje, że strona zapoznała się z treścią adresowanej do niej korespondencji. Dlatego też należało uznać, iż doręczenie decyzji organu I instancji osobie niepełnoletniej i przekazanie jej adresatowi należało uznać za doręczenie skuteczne, gdyż decyzja dotarła do adresata. Powyższe stanowisko wynika także z utrwalonych już poglądów w judykaturze (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II., komentarz do art. 72 P.p.s.a., str. 183) jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 995/09 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1750/10 publikowane w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego https://cbois.nsa.gov.pl.) W związku z powyższym twierdzenie Wojewody Ł., że w niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji było wadliwe (nieskuteczne), należy uznać za nieuzasadnione. W sytuacji bowiem, w której strona skarżąca nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu I instancji i jednocześnie złożyła odwołanie w wymaganym terminie Wojewoda Ł. zobowiązany był do rozpoznania odwołania merytorycznie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i rozpatrzyć odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji. A. B.