III SA/Łd 450/12

Dnia 13 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego – K. J. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.J. w dniu [...] r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o: 1. Umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. 2. Rozłożenie na raty spłaty zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym każda rata płatna co miesiąc w wysokości 300 zł. Uzasadniając zgłoszony wniosek przedstawił swoją sytuację materialną oraz przyczyny zlikwidowania w grudniu 1999 r. prowadzonej działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że obecne zadłużenie z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne wynosi 14.251,06 zł., w tym 6.357,20 zł. zadłużenia na koncie osobistym i 7.893,85 zł. na koncie pracowniczym. Odsetki za zwłokę od tych kwot wynoszą obecnie 54.000 zł. Zarobki wnioskodawcy wynoszą 2.045 zł. brutto. Wnioskodawca podjął dodatkowe zatrudnienie w celu uzyskania środków na spłatę istniejących należności. Komornik zajął jego konto bankowe z tytułu należności wobec ZUS. Od stycznia do kwietnia 2011 r. miesięczna kwota potrącenia na poczet zaległości wynosiła 492 zł. Obecnie wzrosła do 508 zł. Kwota, która pozostaje po dokonaniu powyższych potrąceń stanowi niezbędne minimum, a czasem nie wystarcza na miesięczne przeżycie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek K.J. dotyczy umorzenia odsetek za zwłokę na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca prowadząc działalność gospodarczą zatrudniał pracowników. W związku z nieopłacaniem składek na koncie osobistym [...] powstało zadłużenie za okres od 04.1996 r. – 11.1996, 01.1997 r. – 01.1998 r. i 03.1998 r. – 12.1998 r. w kwocie 7.893,85 oraz na koncie pracowniczym [...] za okres 08.1995 r. – 11.1995 r. i 06.1996 r.- 11.1996 r. w kwocie 6.170,90 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 powołanej ustawy może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast przepis art. 28 ust. 3 a ustawy wskazuje, że umarzanie przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych dotyczy wyłącznie osób będących równocześnie płatnikami tych składek. Z powyższego wynika, że art. 28 ust. 3 a znajduje zastosowanie wyłącznie w zakresie własnych składek na ubezpieczenie społeczne osoby ubezpieczonej. Z uwagi na powyższe, postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 22 grudnia 2011 r. o umorzenie składek za zwłokę na podstawie art. 28 ust. 3 a uznaje się za bezprzedmiotowe. K. J. w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. Wyjaśnił, że jego wniosek z dnia [...] r. dotyczył umorzenia odsetek za zwłokę powstałych w związku z niezapłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3 a oraz rozłożenia na raty należności głównych na podstawie art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał, iż art. 28 ust. 3 a ustawy stanowi podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wyłącznie osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem. Organ stwierdził jednocześnie, że na podstawie tego przepisu nie może dojść do umorzenia zaległości występujących na koncie pracowniczym. K.J. stwierdził, że nawet w wypadku uznania prawidłowości interpretacji art. 28 ust. 3 a ustawy dokonanej przez ZUS nie można zgodzić się z decyzją umarzającą postępowanie w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z dokonaną interpretacją Zakład powinien rozpatrzyć wniosek w zakresie możliwości umorzenia odsetek za zwłokę oraz rozłożenia na raty należności głównej występującej na koncie osobistym i wydać w tym zakresie decyzję merytoryczną. Wnioskodawca podniósł ponadto okoliczność nierozważenia przez organ kwestii rozłożenia na raty należności głównej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stwierdził, że rozłożenie istniejącej na koncie osobistym należności głównej pozwoli mu na systematyczną spłatę istniejącego zadłużenia, bez groźby utraty środków na codzienne utrzymanie. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy od składek, które zostały rozłożone na raty nie pobiera się odsetek za zwłokę. Natomiast art. 28 powołanej wyżej ustawy przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Z brzmienia art. 28 ust. 4 ustawy wynika, że nie jest możliwe umorzenie składek bez umorzenia należności ubocznych, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie aby umorzyć należności uboczne bez umarzania należności głównej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl art. 28 ust. 3 b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. ( Dz.U. nr 141, poz. 1365 z 2003 r.) określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Na podstawie tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności, jeżeli osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, w szczególności w przypadku: 1. Gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. Poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. Przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ uznał, że w związku z tym na podstawie w.w przepisu nie ma możliwości umorzenia odsetek za zwłokę, do których uregulowania wnioskodawca jest zobowiązany. Uwzględniając powyższe okoliczności przyjął, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. prawidłowo umorzono postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...]r. o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek na podstawie art. 28 ust. 3 a uznając je za bezprzedmiotowe. K. J. wniósł skargę na decyzję ZUS z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jej uchylenia w całości. Decyzji zarzucił naruszenie: 1. Art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie, 2. Art. 80 k.p.a poprzez nie rozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie, 3. Art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ w żaden sposób nie rozpoznał wniosku z dnia 22 grudnia 2011 r. i nie wskazał przesłanek swojego rozstrzygnięcia. Nie odniósł się także do sytuacji materialnej skarżącego i nie wyjaśnił dlaczego ta sytuacja nie uzasadnia umorzenia odsetek pomimo braku całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Z brzmienia art. 28 ust. 4 tej ustawy wynika, że nie jest możliwe umorzenie składek bez umorzenia należności ubocznych, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie aby umorzyć należności uboczne bez umarzania należności głównej. Takie stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 636/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 428/07 oraz Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 br., sygn. akt I UK 240/05. Zdaniem skarżącego wskazane orzeczenia jednoznacznie dopuszczają możliwość umarzania samych odsetek za zwłokę niezależnie od umorzenia należności głównej, z którą te odsetki są związane. Organ poprzestając jedynie na jednozdaniowym wskazaniu niemożności umorzenia samych odsetek naruszył nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie nie może jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Organ rozpatrując sprawę naruszył obowiązujące zasady rozstrzygania i uzasadniania zapadłych rozstrzygnięć. ZUS w żaden sposób nie przeanalizował okoliczności sprawy związanych z sytuacją materialną skarżącego i poza przytoczeniem treści przepisów nie podał żadnego merytorycznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił dlaczego wskazane wyżej przepisy nie uzasadniają umorzenia odsetek za zwłokę wskazując jedynie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. ZUS pozostawił poza zakresem swoich rozważań podniesione przez stronę argumenty i wydał arbitralne, przekraczające granice uznania administracyjnego rozstrzygnięcie. Zdaniem strony skarżącej postępowania toczącego się w sprawie umorzenia odsetek związanych z zaległością główną występującą na koncie osobistym nie można uznać za bezprzedmiotowe. ZUS w wydanej przez siebie decyzji nr [...] sam wskazał, że przepis art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma zastosowanie w zakresie własnych składek osoby ubezpieczonej, która jest jednocześnie płatnikiem składek. W związku z tym organ miał zarówno podstawę prawną jak i faktyczną do tego aby merytorycznie rozpatrzyć wniosek w części dotyczącej umorzenia odsetek związanych z zaległością na koncie osobistym. W świetle powołanych wyżej orzeczeń sądów nie budzi również wątpliwości możliwość umarzania samych odsetek za zwłokę niezależnie od umorzenia należności głównej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając przyjęte stanowisko wyjaśnił, że skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o rozłożenie na raty spłaty zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy. Z uwagi na fakt, iż na kontach skarżącego powstało zadłużenie w zapłacie składek postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przytoczony wyżej przepis o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy jedynie składek na ubezpieczenie ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, nie może być zastosowany w odniesieniu do składek jakie skarżący był zobowiązany uiścić jako podmiot zatrudniających pracowników. Żądanie rozłożenia zaległości na raty w oparciu o art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zgłoszone przez wnioskodawcę, także zostało uznane za bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego Zakład zaproponował mu rozłożenie należności na raty, ale ten w dniu [...] . złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji Zakładu. W tym stanie rzeczy ponowne podjęcie próby zawarcia umowy dotyczącej rozłożenia zaległości na raty uznano za bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. 2012.270) – zwanej dalej " p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania, to jest art. 7, 8, 77 § 1, 80, 105 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej " k.p.a." Naruszył także prawo materialne, to jest przepis art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej " u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że postępowanie wszczęte wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne należy umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość. Stanowisko ZUS jest błędne, a ponadto uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie, a także w literaturze prawniczej poświeconej temu przepisowi, zwraca się uwagę na to, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podnosi się również, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty ( v. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 791/10 – LEX nr 1079828). W ocenie Sądu ZUS nie wykazał, że nie istnieje możliwość zakończenia sprawy orzeczeniem merytorycznym w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie samych odsetek i rozłożenia na raty spłaty zaległości. Zakład uzasadniając zaskarżoną decyzję powołał treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. nr 141, poz. 1365). Następnie powołując się na art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. wyjaśnił, że nie ma możliwości umorzenia odsetek za zwłokę, do których uregulowania zobowiązany jest skarżący. Przyjętego stanowiska ZUS nie umotywował w jakikolwiek sposób. W lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także do stanowiska prezentowanego przez ten organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie. ZUS w decyzji z dnia [...] r., także nie zawierającej wnikliwej argumentacji uzasadniającej przyjęte stanowisko, wskazał że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych dotyczy wyłącznie osób będących równocześnie płatnikami tych składek. K. J. wnosił o umorzenie odsetek za zwłokę w zapłacie należności głównej występującej także na jego koncie osobistym. Dlatego też organ odwoławczy zobowiązany był wyjaśnić dlaczego nie należy rozpoznać merytorycznie wniosku w zakresie umorzenia odsetek od zaległych składek występujących na koncie osobistym skarżącego. Przed wyjaśnieniem tej kwestii organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji ZUS pominął, będące także przedmiotem w/w wniosku, żądanie rozłożenia na raty zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 29 ust. 1 u.s.u.s. Odniósł się do tego żądania dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże Sąd oceniając prawidłowość wydanej decyzji nie może zajmować się argumentacją strony przedstawioną po jej wydaniu. W ocenie Sądu prawidłowe jest prezentowane przez skarżącego stanowisko w zakresie możliwości umorzenia samych odsetek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08 ( publ. LEX nr 470078) przyjął, że art. 28 ust. 4 u.s.u.s., pozwala na umorzenie samych odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA. Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez ZUS obowiązujących zasad rozstrzygania i uzasadniania zapadłych rozstrzygnięć. Faktycznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego przepisy u.s.u.s. uniemożliwiają umorzenie odsetek za zwłokę, wskazując jedynie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. ZUS wydał decyzję przekraczającą granice uznania administracyjnego zakreślone przepisami art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Organ ponownie rozpatrując sprawę odniesie się do wszystkich żądań strony zawartych we wniosku z dnia [...] r. Przeprowadzi pełną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie wykładni art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Wydane orzeczenie uzasadni w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiając tym samym kontrolę jego poprawności. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję ją poprzedzającą, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie podlega wykonaniu i nie nadaje się do wykonania, Sąd uznał za bezprzedmiotowe rozstrzyganie w sprawie jej wykonania na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1) c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). t.p.