III SA/Łd 455/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku sprawy ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za rok 2005 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na rzecz G. L. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 455/07 UZASADNIENIE Decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] znak [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł.i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980r., Nr 9, poz. 26 ze zm.), art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 106 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz §1 ust. 1, §2 oraz §3 ust. 1 pkt 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 15, poz. 145) przyznał G.L. nagrodę roczną za 2005 rok obniżoną o 95/360 z tytułu nieobecności w służbie w wysokości 2 582,75 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom SW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, nagrodę roczną przysługującą funkcjonariuszowi obniża się o 1/360 za każdy dzień nieobecności w służbie, związanej z korzystaniem z urlopu bezpłatnego, szkoleniowego, zdrowotnego lub okolicznościowego. Absencja Pana L. w 2005 roku wynosiła 55 dni stąd też należało pomniejszyć nagrodę roczną o 55/360. Z kolei zgodnie z §3 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia nagrodę roczną obniża się o 1/360 za każdy dzień nieobecności w służbie, związanej z czasową niezdolnością do służby wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną, wynoszącymi ponad 15 dni, chyba, że choroba lub odosobnienie są spowodowane wypadkiem pozostającym w związku ze służbą. Ponieważ w 2005 roku absencja Pan L. z tych tytułów wynosiła 55 dni, należną nagrodę roczną należało pomniejszyć o 40/360. Dodatkowo wskazał, iż od dnia 7 listopada 2005 roku do dnia 31 grudnia 2006 roku Pan L. przebywał na urlopie bezpłatnym, w tym okresie nie pobierał uposażenia, i z tego względu nie można było dokonać wypłaty nagrody rocznej za 2005 rok wcześniej. Reasumując podał, iż podstawę obliczenia nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym, a następnie przedstawił matematyczne jej wyliczenie. W odwołaniu z dnia [...] G.L. oświadczył, iż do dnia wniesienia przedmiotowego odwołania decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego nie została mu doręczona, ani nawet odczytana. Wyraził niezadowolenie z treści decyzji, podniósł, iż od dnia 30 kwietnia 2006r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji był bezpodstawnie pozbawiony nagrody rocznej za 2005 rok. Podniósł, iż nagroda ta winna być mu wypłacona najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2006r. tym bardziej, że w okresie urlopu wypłacane były bez przeszkód inne należne świadczenia. Dodał, iż przyznana kwota nagrody powinna zostać powiększona o kwotę ustawowych odsetek za okres, w którym był pozbawiony nagrody. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł.i na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, §2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom SW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. W pierwszej kolejności organ powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż w trakcie próby doręczenia stronie decyzji organu I instancji w domu adresata, skarżący odmówił przyjęcia przesyłki, dlatego też na podstawie art. 47 Kpa decyzję uznano za doręczoną. Dalej podniósł, iż zgodnie z art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, które odpowiadają wysokości przysługującego funkcjonariuszowi miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Zgodnie zaś z §2 w/w rozporządzenia podstawę ustalenia nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie przysługujące funkcjonariuszowi w dniu wypłaty nagrody. G.L. w okresie od 7 listopada 2005r. do 31 grudnia 2006r. przebywał na urlopie bezpłatnym i w związku z tym w 2006 roku nie przysługiwało mu uposażenie, o którym mowa w art. 106 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z tych też względów brak było podstawy do ustalenia wysokości nagrody rocznej za 2005 rok. Organ podkreślił, iż strona otrzymała w kwietniu 2007 roku nagrodę roczną za 2005 rok w kwocie odpowiadającej wysokości przysługującego mu uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w dniu wypłaty nagrody, a zatem w kwocie korzystniejszej, bo uwzględniającej podwyżkę uposażeń. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2007r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej z dniem 1 kwietnia 2007r. zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego. W kwestii odsetek organ wyjaśnił, iż ustawa o Służbie Więziennej nie przewiduje wypłaty odsetek, nawet w przypadkach gdyby świadczenie wypłacone było po terminie, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie tj. przepisów art. 7 Kpa, art. 11, art. 77 §1 Kpa w zw. z art. 107 §3 Kpa poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy fatycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności w kwestii czasu wypłaty nagrody za 2005 rok, która zdaniem strony winna zostać wypłacona zgodnie z §7 rozporządzenia MS w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom SW nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg najpóźniej do 30 kwietnia 2006r. Strona podniosła, iż teza organów I i II instancji, iż wypłaty nagrody rocznej dokonano we właściwym terminie jest błędna, dlatego też nagroda powinna zostać powiększona o odsetki za okres zwłoki w wypłacie. Skarżący wskazał na uchylanie się od wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się w toku całego postępowania, a tym samym brak wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 Kpa, art. 9 Kpa nakazujących prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, art. 10 §1 Kpa, art. 81 Kpa poprzez pozbawienie strony w toku postępowania przed organem I i II instancji możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności w okresie od 12 kwietnia do 12 maja 2007r. kiedy strona była obłożnie chora, art. 15 Kpa poprzez uchylanie się przez organ II instancji od samodzielnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dokonania ustaleń faktycznych. W opinii strony organ I instancji naruszył art. 130 §1 Kpa przez wykonywanie nieprawomocnej decyzji, od której w terminie złożone zostało odwołanie. Wypłata nagrody nastąpiła bowiem w dniu 14 maja 2007r., kiedy decyzja nie była prawomocna, natomiast organ II instancji swą decyzję wydał [...]. Powyższe naruszenia, zdaniem strony, doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 106 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej oraz §7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg - poprzez niewłaściwą wykładnię, która w efekcie prowadziła do błędnego zastosowania w realiach sprawy. Uzasadniając skarżący negatywnie odniósł się do sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji, które nie respektowały praw i gwarancji strony, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności, wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wyraził stanowisko, iż w trakcie postępowania odwoławczego powinno nastąpić ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zawartych w odwołaniu zarzutów. Dodał, iż przytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji nie czyni zadość wymogowi wyjaśnienia podstawy prawnej. Organ winien przedstawić interpretację mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, celem umożliwienia stronie zweryfikowania prawidłowości toku rozumowania organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 24 października 2007r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż istotą skargi jest kwestia wypłaty odsetek od wypłaconej nagrody rocznej. Oświadczył, że znając treść uchwały 7 sędziów NSA, w której przesądzono, iż w kwestii dochodzenia odsetek właściwe jest postępowanie przed sądem powszechnym, precyzuje wniosek zawarty w skardze w ten sposób, iż wnosi o stwierdzenie w trybie art. 145 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że kwestionowana decyzja w zakresie odsetek została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał na rażące naruszenie §7 rozporządzenia MS w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, jednocześnie dodał, iż z treści odwołania strony należy wywieść, iż intencją strony było żądanie wypłaty odsetek od przyznanej decyzją organu I instancji nagrody rocznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzją z dnia 16 kwietnia 2007r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. przyznał G.L. nagrodę roczną za 2005 rok. W dniu [...] skarżący złożył pismo zatytułowane "odwołanie", w którym oświadczył, iż nie jest zadowolony z treści powyższej decyzji. Nadto podniósł, że należna nagroda winna być wypłacona nie później niż do dnia 30 kwietnia 2006r. oraz powiększona o ustawowe odsetki należne za okres, w którym był pozbawiony nagrody. Wskazał także, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego do dnia wniesienia odwołania nie została mu doręczona ani odczytana. Po rozpatrzeniu tak sformułowanego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując dotychczas reprezentowane stanowisko w sprawie. Istotne jest, iż zasadniczo w sformułowanym odwołaniu strona nie kwestionowała głównego przedmiotu rozstrzygnięcia a zatem prawidłowości przyznania i wysokości nagrody rocznej. Przy czym trudno również jednoznacznie określić, jaki był zakres żądania skarżącego, o co wnosił i jakie były jego główne zarzuty. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980r., Nr 9, poz. 26 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa", odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W piśmie zatytułowanym "odwołanie" skarżący oświadczył, iż nie jest zadowolony z decyzji organu I instancji, jednak nie kwestionuje zasadności przyznania samej nagrody rocznej. Należy podkreślić, iż oceniając czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem należy kierować się jego treścią a nie nazwą, jaką mu strona nadała (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 1988r., sygn.akt SA/Wr 815/87, publ. ONSA 1988/1/31). Wprawdzie istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 128 i art. 140 Kpa jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, jednakże nie można przyjąć, że jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, ponieważ mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania wbrew intencji strony. Organy administracji nie mogą we własnym zakresie domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej w postępowaniu samodzielnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 września 2005r., sygn.akt I OSK 47/05, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 192140; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006r. sygn.akt VII SA/Wa 447/06, publ. Lex nr 213989). Skoro zatem skarżący nie zakwestionował prawidłowości przyznania samej nagrody a skupił się na kwestii terminu wypłaty i odsetek, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia, to niewątpliwie okoliczność ta winna spowodować powstanie po stronie organu wątpliwości co do prawdziwych intencji strony. Organ winien zatem wezwać skarżącego do wyjaśnienia w określonym terminie czy odwołuje się od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w . a jeśli tak, to co kwestionuje w tym rozstrzygnięciu, czy też złożone pismo, mimo swego tytułu, jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji, o którym mowa w art. 111§ 1 kpa i ewentualnie w jakim zakresie, czy też jest to zgłoszenie nowego żądania, które dotychczas nie było rozpoznawane przez organ I instancji. W zależności od wyjaśnień skarżącego organ winien podjąć dalsze czynności w sprawie. Niewątpliwie obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie czy faktycznie zostało wniesione odwołanie. Potraktowanie pisma jako odwołanie, wbrew rzeczywistym intencją strony naraża bowiem organ odwoławczy rozpatrujący takie pismo na stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie odwoławczym jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. nie ustalił intencji strony, uznał wniesione pismo za odwołanie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Sąd orzekający nie podziela natomiast zarzutu niedoręczenia decyzji organu I instancji. Wybrany sposób jej doręczenia zgodny z art. 39 i 42 §1 Kpa organ I instancji uzasadnił czasową nieobecnością strony w służbie spowodowaną chorobą. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 42 §1 "Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy". Niesporne jest w sprawie, iż w dacie podjętej próby doręczenia skarżącemu decyzji, przebywał on w domu, jednak odmówił przyjęcia korespondencji. Okoliczności odmowy opisane w notatce służbowej z dnia 16 kwietnia 2007r. wskazują, że skarżący uczynił to będąc świadomym swojej decyzji. Jak wynika z art. 47 Kpa "Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W przypadkach, o których mowa w §1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§2)". W opinii Sądu wobec prawidłowo przeprowadzonych czynności zmierzających do doręczenia stronie decyzji, zgodnie z art. 47 Kpa należy uznać, iż decyzja została skutecznie doręczona. Już tylko na marginesie sprawy należy dodać, że odwołanie od tej decyzji zostało złożone w terminie prawem przewidzianym. W odpowiedzi na wniosek pełnomocnika organu rozważenia przez Sąd możliwości odrzucenia skargi, gdyż dotyczy przedmiotu nieobjętego kognicją sądów administracyjnych, należy wyjaśnić, że istotnie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zastosowanie tego przepisu jest jednak dopuszczalne w sytuacji gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.), została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5p.p.s.a.), albo została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Jak wykazano wyżej w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie ustalił jakie były rzeczywiste intencje strony wnoszącej pismo z dnia [...] zatytułowane "odwołanie". Czy w istocie strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też jej pismo miało odnieść inny skutek. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istnieją więc wątpliwości, które na tle uregulowania prawnego wynikającego z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie pozwalają na rozpatrzenie, a tym bardziej na uwzględnienie wniosku pełnomocnika Reasumując Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim winien dokładnie wyjaśnić intencje strony i zakres składanych żądań. Organ winien zatem wezwać skarżącego do wyjaśnienia czy odwołuje się od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł., a jeśli tak, to co kwestionuje w tym rozstrzygnięciu, czy też złożone pismo, mimo swego tytułu, jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji, o którym mowa w art. 111§ 1 kpa i ewentualnie w jakim zakresie, czy też jest to zgłoszenie nowego żądania, które dotychczas nie było rozpoznawane przez organ I instancji. W zależności od wyjaśnień skarżącego organ winien podjąć dalsze czynności w sprawie. W sytuacji gdyby okazało się, że skarżącemu chodzi jedynie o zgłoszenie nowego żądania wypłaty odsetek, to wniosek ten organ odwoławczy winien przekazać do rozpoznania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy. AR