III SA/Łd 455/10

Dnia 21 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. P. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że D. P. w dniu 3 lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z raportem o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przypadającego od dnia 21 lutego 1985 r. do dnia 29 stycznia 1989 r., do wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego. Do raportu załączył zaświadczenie wystawione w dniu 28 grudnia 2009 r. przez Urząd Gminy w K., z którego wynika, iż w okresie od dnia 21 lutego 1985 r. do dnia 29 stycznia 1989 r. wnioskodawca był zameldowany i wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym D. i S. P. Skarżący, na wezwanie organu I instancji, złożył także oświadczenie na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym, z którego wynika, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie 21 lutego 1985 r. do 29 stycznia 1989 r. miała charakter stały, jego miejsce zameldowania było tożsame z miejscem zamieszkania a dzienny czas wykonywania pracy wynosił w dni nauki szkolnej nie mniej niż 5 godzin i trwał około 7-8 godzin, natomiast w pozostałe dni czas pracy wynosił 8-12 godzin. Dodatkowo oświadczenia złożyli również D. i S. P., którzy potwierdzili pracę syna w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 21 lutego 1985 r. do dnia 29 stycznia 1989 r. Skarżący oświadczył również, że nauka w szkole ponadpodstawowej prowadzona była w systemie stacjonarnym i opierała się na odbywaniu praktycznej nauki zawodu w gospodarstwie rodziców oraz odbywaniu dwumiesięcznych praktyk w tym gospodarstwie. W dniu 26 marca 2010 r. Komendant Miejski Policji w Ł. określił D. P. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 1 marca 2007 r. w wysokości 19%, uwzględniając datę złożenia przez stronę dokumentów oraz przepisy o przedawnieniu. W uzasadnieniu wskazano, iż okres pracy w gospodarstwie rolnym przypadający od dnia 21 lutego 1985 r. do dnia 11 czerwca 1987 r. nie może zostać zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego, ponieważ skarżący nie spełniała przesłanek określonych w regulacjach dotyczących przedmiotowej tematyki, a w szczególności nie może zostać uznany za domownika w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, albowiem w tym okresie kształcił się w Zasadniczej Szkole Rolniczej w K. W odwołaniu D. P. zarzucił organowi błędną interpretację pojęcia domownika oraz przepisu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zdaniem skarżącego do celów uposażeniowych powinien być zaliczony cały okres jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadający od dnia 21 lutego 1985 r. do dnia 29 stycznia 1989 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie ustalił czy w okresie od dnia 12 czerwca 1987 r. do dnia 29 stycznia 1989 r. D. P. był domownikiem w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków i ich rodzin. Ustawa ta bowiem wprowadziła obowiązkowe objęcie domowników rolniczym ubezpieczeniem społecznym i obowiązek opłacania składek. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by skarżący wykazał, że został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako domownik oraz czy były za niego opłacane składki na to ubezpieczenie. W konsekwencji wobec powiązania definicji domownika zawartej w ustawie z ubezpieczeniem społecznym płaconym przez rolnika, ustalenie wyżej wymienionej okoliczności winno mieć decydujące znaczenie. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w postępowaniu stosownie do treści przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, organ I instancji winien określić wysługę lat skarżącego na dzień przyjęcia policjanta do służby to jest na dzień 30 stycznia 1989 r. i określić procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego strony z tytułu wysługi na dzień przyjęcia do służby. Tymczasem organ l instancji rozkazem personalnym z dnia[...] r. określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 1 marca 2007 r. w wysokości 19% uwzględniając datę złożenia przez stronę dokumentów oraz przepisy o przedawnieniu. Komendant zaznaczył, iż zgodnie z art. 107 ust. 1 powołanej ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W ocenie organu odwoławczego powyższy przepis nie daje podstawy do określania procentowego wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat oraz terminu nabycia tego prawa na dzień o trzy lata wstecz. Odnośnie braku podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców z równoczesnym pobieraniem nauki w szkole ponadpodstawowej tj. okresu od dnia 21 lutego 1985 r. do dnia 11 czerwca 1987 r. organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w Ł. wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. W skardze z dnia 6 lipca 2010 r. D. P. wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący podniósł, że organy przyjęły błędne stanowisko co do uzależnienia opłacania składek ubezpieczeniowych przez domownika z zaliczeniem pracy jako domownik do pracowniczego stażu pracy. Podkreślił również, że organy nie uwzględniły jego stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący wyjaśnił, że nie znajduje oparcia pogląd organu II instancji, iż aby uznać osobę pracującą w gospodarstwie rolnym za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, osoba taka musi legitymować się opłacaniem składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy. W ocenie D. P. organy orzekające w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Skarżący podniósł także, że organy błędnie zinterpretowały § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. z uwagi na fakt, iż zapis § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 precyzuje wyłącznie jakie osoby jako domownicy nie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu, i jak należy interpretować osobę uczącą się - domownika przy ustalaniu ubezpieczenia, a nie są wykładnią pojęcia domownika według ustawy i nie mogą stanowić rozszerzonej interpretacji tego zapisu przez organy administracji. Fakt uczęszczania domownika do szkoły ponadpodstawowej nie stanowi, że osoba ta nie jest domownikiem w rozumieniu ustawy, a jedynie zwalnia takową osobę z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczeniowych. Z tego względu po ukończeniu szkoły zawodowej i ukończeniu 16 roku życia i wobec niepodlegania zapisowi art. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. skarżący został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem (do skargi załączył zaświadczenie z KRUS-u z dnia 23 grudnia 2009 r.). W odpowiedzi na skargę z dnia 27 lipca 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2010 r. skarżący podniósł, że stanowisko organu II instancji, iż definicję domownika należy wiązać z odprowadzaniem składek jest błędne, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 730/08. Skarżący podniósł, iż nieprawidłowe było powoływanie się przez organ II instancji na stanowisko zawarte w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie syn. akt II SA/Wa 181/09, który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 lipca 2010 r. (syn. akt I OSK 244/10). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga D. P. jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności rozkazu personalnego z dnia 24 czerwca 2010 r. nr 768 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z normami prawa procesowego i materialnego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny będący rozstrzygnięciem kasacyjnym organu odwoławczego - uchylający rozkaz personalny organu I instancji i przekazujący temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o art. 138 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji winien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia w znacznym zakresie postępowania dowodowego. Organ posiada pewien margines swobody w kwestii oceny zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a uchylenie przez Sąd decyzji kasacyjnej (rozkazu personalnego) następuje jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że dokonana przez organ ocena w tym zakresie była wadliwa. W niniejszej natomiast sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiada istotne braki, wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Zdaniem Sądu, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. prawidłowo ocenił, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy skarżący w okresie od dnia 12 czerwca 1987 r. do dnia 29 stycznia 1989 r. był domownikiem w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Zasadnie także nakazał ustalenie czy skarżący był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako domownik oraz czy były za niego opłacane składki na to ubezpieczenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zgodnie z treścią art. 101 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Na podstawie tego przepisu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Na mocy § 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalania wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Problematykę wliczania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu reguluje natomiast ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która pozwala zaliczyć okresy pracy w gospodarstwie rolnym pod warunkiem spełniania kryterium domownika. Na mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Dla oceny zasadności wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2010r. niezbędne jest zatem ustalenie, czy w okresie od dnia 12 czerwca 1987 r. do dnia 29 stycznia 1989 r. był domownikiem w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Postępowanie przeprowadzone natomiast w tym zakresie przez organ I instancji należy uznać za niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sparwy. Wskazać również należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w interpretacji przez organ odwoławczy przepisu art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), bowiem rzeczywiście regulacja ta nie daje organowi I instancji podstawy do określania procentowego wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat oraz terminu nabycia tego prawa na dzień o trzy lata wstecz. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna (rozkaz personalny) jest konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie nie ustalono we właściwy sposób wszystkich faktów niezbędnych dla zastosowania określonego przepisu prawa oraz że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem standardów procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopóki nie zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie jest możliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Stąd też wyrażanie jakichkolwiek ocen prawnych wiążących dla organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę, w sytuacji, gdy stan faktyczny jest niepełny, byłoby przedwczesne i ograniczałoby swobodę tego organu, prowadząc w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Decyzja (rozkaz personalny) wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do poprzedniej, uchylonej decyzji, co oznacza, że organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie jest ograniczony wcześniejszymi ustaleniami i wcześniej przyjętą kwalifikacją prawną. Ponowne rozstrzygnięcie otwiera też stronie możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a w odwołaniu tym strona musi mieć możliwość podnoszenia zarzutów dotyczących także prawa materialnego bez obawy, że zarzuty te zostaną uznane za bezzasadne wobec rozstrzygnięcia spornych kwestii prawnych w decyzji kasacyjnej. Skoro, organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a. - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że argumenty podnoszone w skardze w zaistniałym stanie faktycznym nie mogły odnieść spodziewanego rezultatu. Postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2010 r. o określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego będzie się toczyło od początku. Organ I instancji został zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w rozkazie personalnym z dnia [...] r. i dopiero po jego właściwym zebraniu będzie mógł dokonać jego oceny stosując normy prawa materialnego. Jednocześnie podkreślić należy, że organ I instancji nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nadto, od decyzji wydanej przez organ I instancji w wyniku ponownego rozpozna sprawy, stronie nadal przysługuje prawo do wniesienia ewentualnego odwołania, w przypadku, gdyby nowe rozstrzygnięcie było dla skarżącego niekorzystne. Warto ponadto w tym miejscu także zaznaczyć, iż wyroki sądów administracyjnych, powołane przez stronę w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 28 września 2010r., dotyczyły zaliczenia funkcjonariuszom do stażu pracy, okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadającego pod rządami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291), w której definicja domownika została uregulowana przez ustawodawcę w inny sposób niż w -mającej zastosowanie w niniejszej sprawie – ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił e.o.