III SA/Łd 463/07

Sygn. akt III SA/Łd 463/07 ( III SA/Łd 464/07 – III SA/Łd 471/07) WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego 1.oddala skargę, 2.przyznaje adwokatowi A. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A, kwotę [...] złotych obejmującą kwotę podatku od towarów i usług - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi A. K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 463/07 (III SA/Łd 464- 471/07) UZASADNIENIE W dniu 31 sierpnia 2006r. do Urzędu Miasta w Ł. wpłynął wniosek S. M. o wznowienie postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP przepisów dotyczących ograniczenia wydatków mieszkaniowych, jednocześnie o korektę aktualnie otrzymanego przez stronę dodatku mieszkaniowego oraz wyrównanie przyznanych już dodatków. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591) oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. P/4/05, ogłoszonego w dniu 18 maja 2006r. (Dz. U. Nr 84 poz. 587), wydał jednobrzmiące decyzje o numerach: [...] którymi odmówił wznowienia postępowań zakończonych prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 145a §2 Kpa skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. S. M. przedmiotowy wniosek o wznowienie złożył po upływie wskazanego w przepisie terminu, co stanowiło podstawę do odmowy wznowienia postępowania. W dniu 28 września 2006r. wpłynęło do Urzędu pismo z dnia 21 września 2006r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowań zakończonych prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. Strona argumentowała, iż uchybienie terminowi nie jest przez nią zawinione, wynika wyłącznie ze złego poinformowania, a właściwie braku takiej informacji ze strony odpowiednich organów administracji. Kolejnym pismem z dnia 5 października 2006r. S. M. wniósł o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu strona oświadczyła, iż ponawia swój wniosek złożony w dniu 31 sierpnia 2006r. o wznowienie postępowań, w związku ze złożonym wnioskiem o przywrócenie terminu i orzeczeniem TK z dnia 9 maja 2006r. W wykonaniu wezwania organu administracji do sprecyzowania czy pismo z dnia 21 września 2006r. jest wnioskiem o przywrócenie terminu czy odwołaniem od decyzji z dnia 6 września 2006r., S. M. wyjaśnił, iż przedmiotowe pismo jest wnioskiem o przywrócenie terminu. Jednobrzmiącymi decyzjami z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 §2 w związku z art. 145a i art. 58, art. 59 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania a następnie samą skargę o wznowienie postępowania. Działając zgodnie z wytycznymi Kolegium organ I instancji rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu i postanowieniami z dnia [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Po rozpoznaniu złożonych przez S. M. zażaleń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. jednobrzmiącymi postanowienia z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] orzekające o odmowie przywrócenia terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Ponownie rozpoznając zaś wniosek S. M. o wznowienie postępowania Prezydent Miasta Ł. jednobrzmiącymi decyzjami z dnia [...] Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] na podstawie art. 149 §3 i art. 150 §1 w związku z art. 145a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 39 ustawy o samorządzie gminnym oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. P 4/05, odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż strona nie spełniła przesłanki zawartej w art. 145 a §2 Kpa zgodnie, z którym skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zaś jej wniosek o przywrócenie terminu do zlożenia skargo o wznowienie postepowania nie został uwzględniony. W odwołaniu od powyższych decyzji S. M. wniósł o ich uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona wyraziła stanowisko, iż nie zgadza się z treścią uzasadnień postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] ( odmawiających przywrócenia terminu do wniesienia skargo o wznowienie postępowania) i kieruje sprawę do sądu administracyjnego. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 145a §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wydało dziewięć jednobrzmiących decyzji Nr [...], którymi utrzymało w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji z dnia [...]. Uzasadniając Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska w nim zajmowane tak przez organ I instancji jak i stronę. Podkreśliło, iż strona składała wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania, jednakże z uwagi na niewypełnienie przesłanek z art. 58 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówiono stronie jego przywrócenia. Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie utrzymane zostały w mocy przez organ odwoławczy Odnosząc się zaś do wniosku o wznowienie postępowania organ przytoczył treść przepisu art. 145a Kpa i wskazał, że w §2 ustawodawca doprecyzował, iż w sytuacji określonej w §1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zapadło w dniu 9 maja 2006r. i zostało opublikowane w dniu 18 maja 2006r. W przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. termin miesięczny liczy się od dnia ogłoszenia orzeczenia w organie publikacyjnym, co miało miejsce 18 maja 2006r. W świetle art. 145a § 2 Kpa wskazany termin upłynął więc w dniu 19 czerwca 2006r. bowiem 18 czerwca 2006r. przypadł na niedzielę. Kończąc rozważania Kolegium podkreśliło, iż organy administracji działają zgodnie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego i trudna sytuacja strony nie może stanowić podstawy do zmiany podjętego rozstrzygnięcia. W tak ustalonym stanie faktycznym organy obu instancji zobowiązane były zastosować przepis art. 145a §2 Kpa i odmówić wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania z uwagi na niezgodność z przepisami art. 7, art. 8, art. 9 i art. 145 Kpa. Uzasadniając skarżący podniósł, iż istotą przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 Kpa są dwie przyczyny tj.: brak znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący lub brak obiektywności tego postępowania. W niniejszej sprawie wystąpił brak obiektywności postępowania dotyczący okoliczności sprzed wydania decyzji gdyż w momencie wydawania decyzji o przyznaniu dodatku organ miał świadomość, że problem prawny dotyczący zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją będzie rozstrzygany przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem skarżącego organ zgodnie z art. 9 Kpa miał obowiązek poinformować stronę, że w przypadku korzystnego dla strony orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przysługuje stronie określone prawo a także obowiązek przy staraniu się o korektę dotychczas otrzymanych dodatków mieszkaniowych. Strona dodała, iż organy uchybiły także przepisom art. 7 i art. 8 Kpa tj. zasadzie prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz oddziaływania na świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pełni podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż organy administracji mają obowiązek udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej, ale tylko w ramach toczącego się postępowania. Nie mają zaś obowiązku powiadamiania o każdej zmianie przepisu. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym i wobec wyraźnej regulacji prawnej przepisu art. 145a Kpa organy administracji nie mogły orzec odmiennie. Wskazując, iż zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć jest odmowa wznowienia postępowań zakończonych prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca wnioskowała o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa", zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skarżący oparł wniosek na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. w sprawie o sygnaturze akt P 4/05, opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006r. pod pozycją 587. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z 2002 r. Nr 216, poz. 1826 oraz z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Analizę niniejszej sprawy poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego tj. w art. 145 §1 Kpa i art. 145a §1 Kpa. Celem takiego postępowania wznowieniowego jest usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 §1 pkt 1 i 2 i §2 Kpa.). Podkreślić jednak należy, iż badanie sprawy wznowienia postępowania może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania tj. po ustaleniu, że podanie o wznowienie zostało wniesione przez stronę, w rozumieniu art. 28 Kpa, z zachowaniem terminu określonego w art. 145a §2 i art. 148 Kpa oraz została powołana chociażby jedna z przyczyn wymienionych w art. 145 §1 Kpa, art. 145a Kpa. Na etapie wstępnym organ administracji nie bada bowiem zasadności podstaw wznowienia, może to uczynić dopiero po wydaniu przedmiotowego postanowienia, o którym mowa w art. 149 §2 Kpa, a zatem po sprawdzeniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 §3 Kpa. Wprawdzie ustawodawca w powołanym art. 149 §3 Kpa nie wskazał wprost sytuacji, które uzasadniałyby wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jednak z treści tego przepisu należy wywieść, że decyzja taka może być wydana wyłącznie wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy osoba ta nie posiada zdolności procesowej, a działa bez przedstawiciela, gdy wniosek o wznowienie został złożony po terminie i strona nie występowała z wnioskiem o jego przywrócenie. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 1998r. sygn. akt II SA 122/98, publ. ONSA 1999/2/53, zaprezentował stanowisko, że "wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 §3 k.p.a. może nastąpić tylko z trzech przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 §1 i 2 k.p.a.; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 §1 k.p.a.". Podstawą prawną wystąpienia przez skarżącego S. M. o wznowienie postępowania był przepis art. 145a §1 Kpa, w myśl, którego można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie, którego została wydana decyzja. Wniesienie takiego żądania zostało jednak ograniczone terminem określonym w § 2 w/w przepisu. Zgodnie z tą odrębną, od ogólnej zawartej w art. 148 Kpa, regulacji prawnej, strona może wnieść skargę o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Będące podstawą badanej skargi o wznowienie postępowania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2006r. opublikowane zostało w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006r., zatem przewidziany w art. 145a §2 Kpa termin upłynął z dniem 19 czerwca 2006r., ponieważ dzień 18 czerwca 2006r. przypadł na niedzielę, natomiast w myśl art. 57 §3 i §4 Kpa terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Skarżący skargę o wznowienie postępowania złożył w dniu 31 sierpnia 2006r., niewątpliwie uchybił więc terminowi do wystąpienia z żądaniem o wznowienie postępowania, konsekwencją czego były decyzje odmawiające wznowienia postępowania. Wprawdzie po otrzymaniu tych rozstrzygnięć strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania, jednakże postanowieniami z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przywrócenia terminu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniesione odwołanie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienia. Stanowisko organu odwoławczego podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 września 2007r. oddalił złożoną skargę. S. M. nie skorzystał z prawa wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, skutkiem czego przedmiotowe orzeczenie z dniem 17 listopada 2007r. stało się prawomocne co oznacza zakończenie postępowania w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. W świetle art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości okoliczność, iż strona skarżąca uchybiła terminowi do złożenia skargi o wznowienie postępowania, jej wniosek o przywrócenie terminu nie został uwzględniony i rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu pozostały w obrocie prawnym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego w zakresie naruszenia art. 9 Kpa należy podkreślić, że przedstawiona argumentacja były już przedmiotem rozważań przez Sąd rozpatrujący skargę na postanowienia dotyczące odmowy przywrócenia terminu. Sąd nie podzielił stanowiska strony w zakresie naruszenia art. 9 Kpa czemu dał wyraz w powołanym wyżej wyroku oddalającym skargę. W opinii Sądu oceniającego legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala wywieść, że nieuzasadniony jest również zarzut skarżącego naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa., tym bardziej, że skarżący nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie tych przepisów. Skoro więc w sprawie bezsporne jest, że skarga o wznowienie postępowania została wniesiona po upływie ustawowego terminu, a wniosek o przywrócenie uchybionego terminu nie został uwzględniony, odmowa wznowienia postępowania z powodu niezachowania terminu jest więc już tylko konsekwencją ustalenia, że skarga o wznowienie postępowania została wniesiona po terminie. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo. W wyroku NSA z dnia 8 lipca 1999r., sygn.akt I SA 1611/98, System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 48572; w wyroku NSA z dnia 12 października 1998r. sygn.akt IV SAB 77/98, Lex Nr 43765 zaprezentowano pogląd, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. R.A.