III SA/Łd 468/09

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części określającej termin sprawdzenia kwalifikacji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w tej samej części; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) orzeka, że zaskarżona decyzja w części określającej termin sprawdzenia kwalifikacji nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku Starosta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym orzekł o skierowaniu R. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii "A", "B", "C", "T". Jednocześnie stwierdził, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 8 lutego 2008 r. spowoduje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania R. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] r., nr [...] powyższą decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wniosek o sprawdzenie kwalifikacji R. D. złożył Komendant Wojewódzki Policji w Ł., powołując się na fakt otrzymania przez kierowcę łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 16 lutego 2007 r. do dnia 7 listopada 2007 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art.114 ust.1 pkt.1 lit. b) Prawa o ruchu drogowym, R. D. bezspornie kwalifikował się do egzaminu sprawdzającego. Decyzja organu I instancji o skierowaniu tego kierowcy na sprawdzenie przedmiotowych kwalifikacji prawa zatem nie narusza. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, a nadto nie mógł poddać się kontrolnemu badaniu kwalifikacji w terminie ustalonym w decyzji organu I instancji, tj. do dnia 8 lutego 2008r., gdyż decyzję organu odwoławczego otrzymał po dniu 15 lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, dodając, że decyzję organu I instancji skarżący otrzymał w dniu 4 stycznia 2008 r., czyli ponad 1 miesiąc przed wyznaczonym mu terminem do sprawdzenia kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 165/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i nie upoważnia starosty do wyznaczenia takiego terminu. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia omawianego egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) Prawa o ruchu drogowym. Również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy, można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd I instancji wskazał również, że określenie granicznej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. W związku z powyższym skoro w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie zawarł upoważnienia do określania terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu egzaminowi, to uznać należy, iż decyzje organów administracji obu instancji dotknięte są wadą nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1217/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wskazano, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy w przypadku przekroczenia przez kierowcę określonej liczby punktów wpisanych do ewidencji osób naruszających przepisy o ruchu drogowym uprawnienia starosty przewidziane art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym obejmują tylko skierowanie kierującego pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji czy także termin takiego sprawdzenia. W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Brak w przepisach o ruchu drogowym podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym termin poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 pkt 2 kpa, decyzja taka w tej części jest nieważna, co obliguje do wyeliminowania jej w tym zakresie z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne, niż wyjaśnione przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. wskazał, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Powołany przepis jednoznacznie precyzuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Sformułowanie "sprawdzeniu...podlega" dowodzi przy tym, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu orzekającego. W razie przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji - starosta zobowiązany jest zatem skierować osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdami na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) powoływanej ustawy mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że treść decyzji administracyjnych zawsze jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Brak w przepisach o ruchu drogowym podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym termin poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzja taka w tej części jest nieważna, co obliguje do wyeliminowania jej w tym zakresie z obrotu prawnego. Dodać również należy, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to nie może ulegać wątpliwości, że podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione na mocy art. 140 ust.1 pkt 4a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, że decyzja Starosty R. z dnia [....] r. w części ustalającej termin, w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została podjęta bez podstawy prawnej, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czym także wyczerpało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaistniałe wady skutkują stwierdzeniem nieważności wskazanych decyzji w części dotyczącej terminu. W pozostałej zaś części decyzje te są zasadne, bowiem kierują skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty R. z dnia [...] roku w zakresie określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji. W pozostałej części na podstawie art. 151 powołanej ustawy Sąd skargę oddalił. Zaś stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja w części określającej termin nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. D.T.