III SA/Łd 470/13

Dnia 11 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , Protokolant Specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 roku sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.), art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 15 ust. 4, w związku z art. 6 ust. 1, art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), § 2 ust. 3, § 4 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie zakresu danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać na żądanie właściwego organu udzielającego licencji lub zezwolenia (Dz. U. Nr 117, poz. 1010) cofnął L.B. licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną w dniu 15 września 2003r. nr [...] i zobowiązał L.B. do zwrotu przedmiotowej licencji w terminie 14 dni od dnia, ustatecznienia się decyzji. W dniu 21 grudnia 2012r. L.B. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r. oraz odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji. Uzasadniając wniosek strona wyjaśniła, iż w dniu 10 stycznia 2012r. organ I instancji wezwał do dostarczenia kserokopii dowodu rejestracyjnego samochodu, doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 K.p.a., przy czym nie pozostawiono żadnej informacji, że jakiekolwiek pismo zostało skierowane z urzędu. Podobnie, w trybie awizo, doręczono stronie kolejne wezwanie organu z dnia 14 lutego 2012r. oraz decyzję z dnia [...] r. i nadal strona nie była w żaden sposób informowana ani o toczącym się postępowaniu, ani o fakcie przesyłania korespondencji na adres strony. Dalej wnioskodawca zaznaczył, iż o toczącym się postępowaniu dowiedział się w dniu 14 grudnia 2012r., gdy udał się do Urzędu Miasta Ł. i wówczas dopiero został poinformowany o postępowaniu. Podkreślając, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z jego winy wskazał, iż wszelka korespondencja kierowana na adres strony była doręczana poprzez awizo, zatem strona nie miała wiedzy o przedmiocie postępowania, w przeciwnym razie dostarczyłaby wymagane przez organ dokumenty, do których nie została skutecznie wezwana. Strona oświadczyła, że gdyby posiadała wiedzę, iż postępowanie dotyczy licencji na prowadzenie taksówki to z pewnością wzięłaby w nim aktywny udział. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 59, w związku z art. 58, art. 129 § 2, art. 134 K.p.a. odmówił L.B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu I Instancji. Przywołując brzmienie przepisów art. 58 i art. 59 K.p.a. Kolegium stwierdziło, iż strona nie uprawdopodobniała braku winy w uchybieniu terminu. Organ zwrócił uwagę, iż strona skoncentrowała się na wykazaniu, że cała korespondencja w sprawie była jej doręczona poprzez awizo, w trybie art. 44 K.p.a., zatem skoro nie została jej fizycznie doręczona, to samo to ustalenie winno uzasadniać przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż decyzja organu I instancji, jak i pozostała korespondencja w sprawie, była kierowana na adres, który aktualnie strona wskazuje, zatem na prawidłowy adres zamieszkania strony. Przesyłka zawierająca decyzję wobec niemożności doręczenia adresatowi oraz pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, została pozostawiona na okres 14 dni w palcówce pocztowej, a zawiadomienie o tym – wraz z informacją o możliwości jej odbioru w zakreślonym terminie liczonym od dnia pozostawienia zawiadomienia – zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Organ dodał, przywołując brzmienie art. 43 i 44 K.p.a., iż zastępcze formy doręczenia pisma rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Mając na uwadze okoliczności sprawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 8 maja 2012r.. Organ odwoławczy, powołując wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt II OSK 472/08, podkreślił, iż uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba że przyczyna ta jest powszechnie znana. W ocenie organu tym bardziej brak gołosłownego podania przez stronę przyczyny niezachowania terminu nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stanowi oczywisty przykład swoistego zaniedbania w prowadzeniu własnych spraw. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż wniosek strony o przywrócenie uchybionego terminu nie zasługuje na uwzględnienie. Dalej Kolegium wskazało, iż wobec ustalenia, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. uprawnione było rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 K.p.a.. Skoro bowiem odwołanie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu i nie rozstrzygnięto o jego przywróceniu, a jest to termin zawity, którego uchybienie powoduje ujemne skutki procesowe to istniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a.. Wskazując na orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 501/07, Kolegium stwierdziło, iż nie ma przeszkód aby rozstrzygnięcie kwestii uchybienia terminu odwołania i wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nastawiło w tym samym postanowieniu, jeżeli oczywiście organ odwoławczy odmówił uwzględnienia wniosku strony o przywrócenie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L.B. zarzucił naruszenie art. 44 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwolnienie od kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Uzasadniając podkreślił, iż jak wskazywał we wniosku o przywrócenie terminu, żadne awizo nie zostało mu pozostawione. Po wydaniu zaskarżonego postanowienia udał się do organu aby sprawdzić, gdzie informacja o piśmie rzekomo miała być pozostawiona. W trakcie przeglądania akt nie udało się stronie ustalić tej okoliczności, co uzasadnia stwierdzenie, iż podmiot doręczający nie zamieścił informacji gdzie pozostawił awizo. Takie uchybienie powoduje, w ocenie strony, że nie może być mowy o prawidłowym doręczeniu na podstawie art. 44 K.p.a.. Skarżący podkreślił, iż w celu zapewnienia pełnej ochrony interesów strony konieczne jest udokumentowanie, że wszystkie przesłanki doręczenia, o których mowa w art. 44 K.p.a. zostały zachowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując podstaw do uznania skargi za słuszną wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zarówno o kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, jak i w kwestii stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267). Przepis art. 129 § 2 K.p.a. mówi, iż w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 134 K.p.a. przewiduje konieczność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jeśli odwołanie zostało wniesione po upływie zakreślonego przez prawo terminu. Z kolei przepis art. 58 K.p.a. stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W tak opisanym stanie prawnym jako usprawiedliwioną należy ocenić konkluzję organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do tego aby przywrócić skarżącemu termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a samo wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu Rozważania w powyższych kwestiach należy rozpocząć od wskazania, iż – wbrew temu co podniesiono w skardze – decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy w dniu 8 maja 2012r.. Analiza przesyłki zawierającej ową decyzję wskazuje, iż została ona wysłana na prawidłowy adres, a wobec niezastania adresata w jego mieszkaniu w dniu 24 kwietnia 2012r., doręczyciel przesyłkę złożył do awiza, pozostawiając ją na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym Łódź 31. Jednocześnie doręczyciel w skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni. Ponadto z analizy zapisów dokonanych na przesyłce wynika, iż w zakreślonym terminie przesyłka nie została odebrana, a zatem w dniu 4 maja 2012r. była powtórnie awizowana, zaś w dniu 9 maja 2012r., wobec jej niepodjęcia w terminie 14 dni, została zwrócona do nadawcy. Powyższy sposób doręczenia odpowiada treści przepisu art. 44 K.p.a. stanowiącego, iż w razie niemożności doręczenia pisma w inny sposób wskazany w przepisach prawa operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 1 – 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 dniowego terminu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Powyższa konstatacja o prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z dnia 20 [...] r. ma dla oceny działań organu odwoławczego kapitalne znaczenie. Skoro bowiem w dniu 8 maja 2012r. rozpoczął bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, to termin ten zakończył się w dniu 22 maja 2012r. (art. 129 § 2 K.p.a.). Tym samym wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji w dniu 21 grudnia 2012r. (razem z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania), miało miejsce z uchybieniem terminu. Dalej należy wskazać, iż przepis art. 58 K.p.a. stanowi o tym, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Kluczową przesłanką instytucji przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie, iż przekroczenie terminu nastąpiło bez winy podmiotu ubiegającego się o jego przywrócenie. Wnoszący podanie musi zatem uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym przez prawo terminie. Powinien zatem wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżący we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jako przeszkodę uniemożliwiającą terminowe wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] r., podał wyłącznie okoliczności związane z tym, że doręczenie owej decyzji nastąpiło w trybie awizo. Podkreślał, że to na skutek takiego sposobu doręczenia – zarówno wezwań, jak i decyzji – w ogóle nie wiedział o toczącym się postępowaniu. Okoliczność, iż doręczenia wszystkich pism w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. były dokonywane w trybie art. 44 K.p.a. sama w sobie nie może stanowić podstawy do przywrócenie uchybionego terminu, bowiem nie wskazuje ona na brak winy w przekroczeniu zakreślonego przez prawo terminu. Formuła przepisu "doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu (...)" stwarza fikcję prawną doręczenia i oznacza, że bez względu, czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, to i tak przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o doręczeniu. Owa konstrukcja prawna kształtuje sytuację strony postępowania bez względu na rzeczywisty stan jej świadomości. Tym samym okoliczności związane z brakiem wiedzy o dokonanym doręczeniu, a nawet o toczącym się postępowaniu nie wskazują na brak winy w nieterminowym podejmowaniu czynności procesowych, o ile tylko w sposób prawidłowy zastosowano przepis art. 44 K.p.a. dopuszczając doręczenie zastępcze (subsydiarne). Oczywiście strona ma możliwość wykazania, że przepis ten nie powinien być zastosowany, albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tym przepisie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 303). We wniosku o przywrócenie terminu skarżący okoliczności tych jednak nie podnosił. Zarzuty odnoszące się do wadliwego zastosowania przepisu art. 44 K.p.a. pojawiły się dopiero w skardze. Zarzuty te okazały się jednak bezpodstawne, o czym była już wcześniej mowa. Nawet jednak gdyby się potwierdziły, to nie mogłyby stanowić dostatecznego uzasadnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Nieprawidłowe zastosowanie fikcji prawnej z art. 44 K.p.a. wskazywałyby bowiem na nieskuteczność doręczenia decyzji organu I instancji, nie zaś na brak winy w nieterminowym działaniu przy zaskarżaniu tej decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym, w szczególności wobec tego, że uchybienie terminu było niewątpliwe, zaś wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania okazał się bezzasadny Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. bg