III SA/Łd 483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K., R. K., B. K., J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. III SA/Łd 483/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań J. R., J. R., J. K., działającej również jako pełnomocnik B. K., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (znak [...]) udzielającej P. B., prowadzącemu działalność gospodarcza pod firmą "A." zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, w ogródku gastronomicznym, znajdującym się przy ul. A. w Ł., umorzyło postępowanie odwoławcze. W stanie faktycznym sprawy, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 18 ust. 1 - 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. udzielił P. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A.", zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, w ogródku gastronomicznym, znajdującym się przy ul. A. w Ł. Zezwolenie wydano na czas oznaczony od dnia 19 maja 2009 r. do dnia 31 maja 2014 roku. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli: J. R., J. R., J. K. i B. K. Odwołujący domagali się uchylenia powyższej decyzji jako – ich zdaniem – wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także z naruszeniem ich interesów prawnych jako właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr 375/15 (której dotyczy zezwolenie na usytuowanie ogródka gastronomicznego w ramach wydanego zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych). Odwołujący żądali dopuszczenia ich do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania powyższego zezwolenia. Podnieśli, że w piśmie z dnia 12 maja 2009 r., skierowanym do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł., żądali doręczenia im wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych. Żądania te nie zostały uwzględnione, z uwagi na odmowę uznania ich za stronę tego postępowania. Powołując się na art. 28 k.p.a. odwołujący wskazywali, że winni być dopuszczeni do udziału w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zezwolenia dla P. B., bowiem ogródek gastronomiczny znajduje się na działce [...], która stanowi drogę wewnętrzną dla użytkowników nieruchomości przyległych zabudowanych pawilonami handlowymi (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]). Podnosili, że ogródek gastronomiczny prowadzony przez P. B., zajął znaczną część drogi wewnętrznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej, co odcięło ich nieruchomości od dostępu do drogi publicznej. Swoje prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu P. B., wywodzili również z toczącego się w Wydziale Geodezji i Katastru UMŁ – postępowania dotyczącego ustanowienia na ich rzecz służebności przechodu i przejazdu na działce nr [...], która stanowi własność Gminy Podnosili, że działalność gospodarcza prowadzona przez P. B., spowodowała szkody w ich majątku, bowiem poczynając od czerwca 2009 r. spadły ich dochody z prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w pawilonach handlowych, których są właścicielami. Zdaniem wnoszących odwołanie, przy wydaniu spornego zezwolenia naruszone zostały zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych jak i ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W dniach: 20 lipca 2009 r. i 7 czerwca 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęły kolejne pisma rozwijające zarzuty odwołania Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem Kolegium, osoby wnoszące odwołanie w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych nie mają przymiotu strony, albowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na takie ich uprawnienie. Jak wskazało Kolegium, zgodnie z treścią art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Definicję strony zawiera natomiast art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Kolegium, ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto – co podkreśla Kolegium – wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tj. Dz. U. Nr 70, poz. 473 z 2007 r. ze zm. ) – sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej organem zezwalającym. Do wniosku o wydanie zezwolenia – zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy – należy dołączyć : 1/ zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpis z rejestru przedsiębiorców, 2/ dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, 3/ pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, 4/ decyzję właściwego państwowego inspektora sanitarnego o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży- nie krótszy niż 2 lata. Kolegium wskazało także, że z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) wynika, iż stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest adresat decyzji, czyli przedsiębiorca, który wcześniej uzyskał zezwolenie i prowadził sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem żaden inny podmiot, poza wyjątkami wskazanymi w art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz otrzymującym zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym cofnięcia tego zezwolenia. W ocenie Kolegium odwołujący się nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach i nie wpływa na ich prawa i obowiązki. Mają jedynie interes faktyczny, a zatem nie mogli skutecznie wnieść odwołania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli: J. R., J. R., J. K., B. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. celem merytorycznego rozpoznania odwołania. W treści skargi powtórzyli w zasadniczej części swoje dotychczasowe stanowisko, co do zasadności uznania ich jako strony w postępowaniu odwoławczym w związku z wydaną decyzją zezwalającą P. B. na sprzedaż i podawanie alkoholu w ogródku gastronomicznym przy ul. A. w Ł.. Odnosząc się do twierdzeń Kolegium podnieśli, że – w ich ocenie – ich interes prawny wynika z przepisów prawa cywilnego dotyczących prawa własności. Wskazali, że sądy administracyjne uznają, że stosunek cywilnoprawny może być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w tym zakresie powołali się na orzeczenie NSA z dnia 26 września 2007 r. II OSK 1252/06. W związku z powyższym, stwierdzili, że ich sytuację prawną winno się oceniać na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności na podstawie art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący popierali skargę, pełnomocnik uczestnika wnosił o jej oddalenie. W imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nikt się nie stawił. Skarżąca J. R. wyjaśniła, że jest współwłaścicielką pawilonu nr 8, a skarżąca J. K. jest współwłaścicielką pawilonu nr 6. Sporny ogródek jest usytuowany przy pawilonie nr 4 , a wszystkie pawilony przylegają do działki nr [...], na której jest usytuowany ogródek piwny. Skarżąca złożyła kserokopie wypisów z rejestru gruntów, z których wynika , że właścicielem działki [...] jest Gmina Miasto Ł., a władającym AN Ł. – G. "Zachód" oraz fragment kopii z mapy ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydaniu naruszone zostały przepisy prawa materialnego, bądź przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Przede wszystkim zaś jest bezsporne, że ogródek gastronomiczny został urządzony na działce [...], której właścicielem jest Gmina Miasto Ł. Aby rozstrzygnąć o zasadności lub bezzasadności skargi w rozpoznawanej sprawie rozważyć należało, tak jak to uczynił organ, czy skarżącym, jako współwłaścicielom nieruchomości graniczących z działką [...], przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie o udzielenie P. B. zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych/.../ w ogródku gastronomicznym zlokalizowanym na tej działce. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, odpowiedź na tak postawione pytanie musi być negatywna. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazano w Komentarzu do K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski Wydanie 10) Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej. Postępowanie administracyjne nie może być bowiem wszczęte jednocześnie i z urzędu, i na wniosek strony. Zauważyć należy, że obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. W rozpoznawanej sprawie postępowanie o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu toczyło się niewątpliwie na wniosek P. B., a skarżący żądając uznania ich za stronę w tym postępowaniu winni wykazać, że ich interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć będzie wydana w tym postępowaniu decyzja. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. I OSK 755/06 ( niepublikowany) interes prawny to interes indywidualny, konkretny, i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach fatycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Aby zatem można było uznać, że dany podmiot legitymuje się interesem prawnym, musi istnieć przepis prawa administracyjnego materialnego, będący podstawą do konkretnego roszczenia jednostki do określonego zachowania się władzy. (...) W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, z przepisów prawa administracyjnego dla skarżących żadne tego typu roszczenia nie wynikają. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tj. Dz. U. Nr 70, poz. 473 z 2007 r. ze zm. ) określa warunki jakie muszą być spełnione aby zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych mogło być udzielone. Poza dokumentami, które muszą być złożone przez wnioskodawcę (jak wynika z cytowanego wyżej przepisu m.in. wymagane jest wykazanie przez wnioskodawcę, że posiada on tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży), art. 18 ust. 3a ustawy uzależnia wydanie zezwolenia przez organ od uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Brak natomiast w tej ustawie przepisów gwarantujących w tym postępowaniu jakiekolwiek uprawnienia i wynikające z nich roszczenia dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podnoszone przez skarżących zarzuty, że usytuowanie ogródka gastronomicznego na działce stanowiącej drogę wewnętrzną dla przyległych do niej nieruchomości, zabudowanych pawilonami handlowymi, utrudnia im dostęp do drogi publicznej, a sprzedawanie tam alkoholu stanowi uciążliwość dla otoczenia i przekłada się na spadek dochodów z wynajmu pawilonów, świadczą jedynie o tym, że skarżący mają interes faktyczny w sprawie o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Trafnie zatem Kolegium uznało, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia, jak i udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w ogródku gastronomicznym jest tylko osoba, która złożyła wniosek, w tej sprawie przedsiębiorca prowadzący działalność gastronomiczną, P. B. W ocenie Sądu, prawa skarżących do żądania od organu administracji dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu administracyjnym nie sposób wywieść w tym wypadku z ich prawa własności do sąsiednich nieruchomości. Roszczenia wynikające dla skarżących z prawa własności ich nieruchomości są roszczeniami cywilnoprawnymi i mogą być realizowane przed sądem powszechnym wobec właściciela działki [...], którym w niniejszej sprawie jest Gmina Miasto Ł. Odnosząc się do przywołanego w skardze, a wcześniej w odwołaniu, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. w sprawie II OSK 1252/06 należy wskazać, że w sprawie tej Sąd uznał, że właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości pozwolenia na zbieranie odpadów, tym bardziej jeżeli pozwolenie to zawiera wymogi dotyczące ograniczenia uciążliwości powodowanych taką działalnością. Uznając, że w tym przypadku stosunek cywilnoprawny może być źródłem interesu prawnego, Sąd zwrócił uwagę, że legitymację procesową skarżącego należało oceniać na podstawie przepisów prawa cywilnego ale w powiązaniu z regulacją zawartą w art. 28 ust. 5 pkt 1,2,3,4, ustawy o odpadach, która nakazywała określenie w zezwoleniu: m.in. rodzaju zbieranych odpadów, obszaru prowadzenia działalności, miejsca sposobu i rodzaju magazynowanych odpadów, Decyzja nie ograniczała się zatem wyłącznie do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, ale określała także ograniczenia dotyczące tej działalności, które mogły mieć wpływ na uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie, odmiennie niż we wskazanym wyżej orzeczeniu w decyzji udziela się jedynie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, w określonym punkcie i na określony czas. Wszelkie inne ograniczenia i wymogi związane ze sprzedażą alkoholu reguluje ustawa. Reasumując, w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo oceniło, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku P. B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu i umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a. Jeżeli bowiem organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego (patrz Komentarz do K.P.A. B. Adamiak , J Borkowski Wydanie 10, pkt 10 do art. 138 k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie /.../. Taka konkluzja oznacza, że poza oceną Sądu, jak i organu odwoławczego, pozostawały zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowości, jakie miały, ich zdaniem, miejsce przy wydawaniu zezwolenia przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji stała się bowiem ostateczna. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. R.A.