III SA/Łd 484/16

Dnia 6 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant referent-stażysta Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 roku sprawy ze skargi R. K. na akt Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt; 2. uznaje obowiązek Starosty [...] dokonania na rzecz R. K. zwrotu kwoty 425 (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych za wydanie karty pojazdu marki Renault Megane o numerze rejestracyjnym [...]; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 kwietnia 2016 r. R. K. wystąpił do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zwrot nadpłaty w kwocie 425,00 zł, uiszczonej z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu marki Renault Megane, zarejestrowanego w dniu 21 marca 2006 r. pod numerem rejestracyjnym [...]. Wskazując na zasadność wniosku powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Starosta Powiatu [...] poinformował wnioskodawcę, że opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie złożenia wniosku o zarejestrowanie pojazdu. tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310). Odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., organ administracji stwierdził, iż uwzględnienie przedmiotowego wniosku byłoby sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w powołanym orzeczeniu, a przede wszystkim z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady powszechności i ostateczności orzeczeń Trybunału, jak również z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Niezależnie od powyższego organ administracji wskazał, iż z dniem 31 grudnia 2015 r. roszczenia o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu uległy przedawnieniu, co jest konsekwencją wprowadzonej w 2009 r. nowelizacji ustawy o finansach publicznych. Ponadto zdaniem organu roszczenie o zwrot nadpłaty o wydanie karty pojazdu, do którego stosuje się przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu przedawnia się na zasadach ogólnych, określonych w art. 118 Kodeksu cywilnego, tj. w terminie 10 lat. W przypadku wnioskodawcy dochodzone roszczenie uległo przedawnieniu w dniu 21 marca 2016 r. Z powyższych względów wniosek skarżącego został rozpatrzony negatywnie. W odpowiedzi na powyższe pismo, R.K. działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. wezwał Starostę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uznaniu, że brak jest możliwości zwrotu kwoty 425 zł., stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu. Następnie, w dniu 8 czerwca 2016 r., R. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił Staroście [...] naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, § 4 K.p.a.; - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego zastosowanie w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - art. 90 TWE (obecnie art. 110 TFUE), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika obowiązek organu krajowego do pominięcia normy krajowej w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Starosty dokonania zwrotu na rzecz skarżącego kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu marki Renault Megane, nr rej. [...], ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skarżący ponowił argumentację, co do stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę obciążenia go kosztami wydania karty pojazdu, w zawyżonej wysokości, przekraczającej kwotę 75 zł. Wskazał ponadto, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej opłata za wydanie karty pojazdu, przekraczająca kwotę 75 zł, stanowi naruszenie art. 90 TWE. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, co do przedawnienia roszczenia z upływem 10 letniego okresu, o którym mowa w art. 118 Kodeksu cywilnego, skarżący wskazał, iż zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 sprawa zwrotu opłaty za kartę pojazdu ma charakter sprawy administracyjnej, a zatem nie ma do niej zastosowania art. 118 ustawy Kodeks cywilny. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest odmowa dokonania przez Starostę Powiatu [...] czynności materialno-technicznej polegającej na zwrocie skarżącemu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu marki Renault Megane, zarejestrowanego w dniu 21 marca 2006 r. pod numerem rejestracyjnym [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310) została przez skarżącego uiszczona. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem akt organu, który w sprawie stanowi odmowa zwrotu nadpłaty wyrażona w piśmie Starosty z dnia 12 kwietnia 2016 r. Nie budzi też wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wskazano, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a). Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych będących podstawą sporu należy wskazać, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, dalej: p.r.d.) była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty przez skarżącego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie z prezentowanym konsekwentnie stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku stwierdzenia w toku kontroli sądowej niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa, sąd może odmówić z tego powodu jego stosowania. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39). Wskazać trzeba również na sprzeczność przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z przepisami art. 28 i art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Konkretne opodatkowanie można uznać za zgodne z art. 90 TWE tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że jest ono tak skonstruowane, iż wyklucza w każdym przypadku opodatkowanie przywożonych produktów w wyższym stopniu niż produktów krajowych oraz że nie wywołuje ono w żadnym razie dyskryminujących skutków. W myśl natomiast art. 28 TWE, ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Istotne zatem znaczenie miała okoliczność, czy sporna opłata była w praktyce stosowana w ten sam sposób zarówno do przywożonych używanych pojazdów samochodowych, jak i do tych, które były nabywane w Polsce, bowiem te dwie kategorie stanowią produkty podobne w rozumieniu art. 90 akapit 1 TWE. Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego nakładana była opłata w kwocie 500 zł. Natomiast w związku z nabyciem w Polsce podobnego pojazdu nie była nakładana żadna opłata, jeżeli pojazd był już zarejestrowany. Dokument karty pojazdu został wprowadzony w dniu 1 lipca 1999 r. Wtedy bowiem wszedł w życie przepis art. 77 p.r.d. Na mocy ust. 1 tego artykułu, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że karta pojazdu jest przekazywana właścicielowi. Zgodnie natomiast z treścią ust. 3 tego artykułu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP, przy czym później z tej kategorii wyłączono samochody zabytkowe, pojazdy, o których mowa w art. 73 ust. 4 oraz 2a i 2b. Z powyższego wnioskować należy, że w związku z nabyciem pojazdu używanego już zarejestrowanego na terytorium Polski, który nie posiadał karty pojazdu, nie była nakładana żadna opłata. Dodać przy tym trzeba, że w przypadku nabycia pojazdu nowego w Polsce, wydanie karty pojazdu obciążało producenta lub importera. Nabywca zatem również nie ponosił żadnej opłaty z tego tytułu. Z powyższego wynika również, że w świetle art. 90 TWE, nakładana w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia opłata za kartę pojazdu używanego i sprowadzonego do Polski z zagranicy, w sytuacji, gdy w związku z nabyciem i zarejestrowaniem takiego samochodu w Polsce żadna opłata nie była pobierana, musi być uznana za pobraną nienależnie, tj. wbrew wynikającej z prawa europejskiego zasadzie ekwiwalentności obciążeń nakładanych na produkty krajowe i produkty z innych państw członkowskich. Kwestia zgodności przepisu regulującego pobieranie opłaty za kartę pojazdu z prawem unijnym była przedmiotem oceny Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07 wskazano, że artykuł 90 ust. 1 TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Odnosząc się do zarzutu organu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym wskazać należy, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają jednak zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.), który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku. Mowa jest w nim bowiem wyraźnie o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej, gdyż sporna opłata pobrana została w dniu 21 marca 2006 r., a postępowanie o jej częściowy zwrot wszczęte zostało na wniosek skarżącego, zawarty w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. Wskazać również należy, że prezentowane stanowisko jest utrwalone w judykaturze. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. , I OSK 2225/14, z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, 17 maja 2016 r., I OSK 2970/14 - dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z przepisami art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także przepisami unijnymi. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu Starosty Powiatu [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, to jest ait. 77 ust. 3 p.r.d. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł. kierował się treścią wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 p.r.d. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz.U. Nr 59. poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Tym samym różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu), a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest określenie w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. wysokości opłaty przewidzianej za wydanie wtórnika karty pojazdu, także na kwotę 75 zł (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r, sygn. akt I OSK 773/09 oraz z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku uchylając zaskarżony akt Starosty Powiatu [...] i uznając obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki Renault Megane, zarejestrowanego w dniu 21 marca 2006 r. pod numerem rejestracyjnym [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. k.ż.