III SA/Łd 486/06

Dnia 27 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj.2006.139.993 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.00.98.1071 ze zm) Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] orzekającą o wymeldowaniu K. W. z pobytu stałego w lokalu przy ulicy A w Ł. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego orzekł o wymeldowaniu K. W. z pobytu stałego w lokalu przy ulicy A w Ł. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie do Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał powyższą decyzję Prezydenta Miasta Ł. w mocy. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując powyższą skargę w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt: III SA/Łd 931/04 uznał ją za uzasadnioną. Oceniając jej legalność stwierdził, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy administracji nie uwzględniły stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, w szczególności zaś nie wyjaśniły charakteru pobytu skarżącego w spornym lokalu w [...], lecz oparły się na fakcie opuszczenia przez niego lokalu w [...]. Ponadto zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie uznał, że wynik sprawy o przywrócenie posiadania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie skarżącego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt II OSK 876/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2005r. sygn. akt III SA/Łd 931/04 wniesioną przez A. W. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy uzupełnionych o dodatkowy materiał dowodowy zgromadzony po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ odwoławczy zważył, iż podstawą materialno-prawną wymeldowania jest art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z brzmieniem tego artykułu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ orzekający podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniał, iż przez "opuszczenie lokalu" należy rozumieć jedynie dobrowolne wyprowadzenie się z miejsca pobytu stałego. Nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie opuszczenie do którego strona została zmuszona, jeśli strona ta podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swoich praw do przebywania w tym lokalu. Jeżeli przed sądem toczy się postępowanie podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu, organ rozpoznający sprawę o wymeldowanie powinien zawiesić postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – do czasu zakończenia postępowania sądowego. Powództwo o ochronę naruszonego posiadania jest bowiem podstawową drogą zmierzającą do wykazania, że opuszczenie lokalu nastąpiło z naruszeniem prawa i wbrew woli osoby szukającej ochrony swego posiadania. Zdaniem organu II instancji nie ma wątpliwości, że K. W. na skutek własnej decyzji w [...] dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego i w ogóle w nim nie zamieszkiwał. Stan ten trwał do [...] kiedy to na skutek sprzedaży dotychczas zajmowanego lokalu ponownie wprowadził się na ulicę A, gdzie zamieszkiwał przez 2 dni. W dniu [...] skarżący złożył w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. pozew przeciwko byłej żonie A. W. o przywrócenie utraconego posiadania części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. Według organu bezspornym jest, że pozew ten wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt: III Ca 1563/05 został prawomocnie oddalony. W ocenie tego Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należało przyjąć, iż powód utracił przymiot posiadacza samoistnego przedmiotowej nieruchomości w [...] z chwilą, gdy wyprowadził się z nieruchomości i wbrew jego stanowisku nie nastąpiło przywrócenie samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości w [...]. Zdaniem Sądu w żaden sposób nie można przyjąć, że konfliktowe wspólne zamieszkiwanie stron w okresie od [...] do [...], które nastąpiło w konsekwencji naruszenia przez powoda i jego obecną żonę posiadania pozwanych, zrodziło po stronie K. W stan posiadania w rozumieniu art. 385 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.– Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), korzystający z ochrony posesoryjnej. W tej sytuacji według organu odwoławczego oczywistym jest brak podstaw do przyjęcia, iż opuszczenie przez skarżącego przedmiotowego lokalu nastąpiło wbrew jego woli. Zatem skoro działania podjęte przez niego okazały się bezskuteczne, należało uznać, iż spełniona została przesłanka opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, a utrzymywanie zameldowania skarżącego na pobyt stały w Ł. przy ulicy A stanowiłoby niedopuszczalną w świetle przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych fikcję meldunkową. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpoznania niniejszej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz K. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niepoczynieniu wszechstronnych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności zaś braku analizy charakteru pobytu skarżącego w [...] w lokalu znajdującym się w Ł. przy ulicy A, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, 2) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 wyżej wymienionej ustawy, polegające na skrótowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób niepozwalający ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, 3) art. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, polegające na ich niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji bezzasadnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do dobrowolnego opuszczenia przez skarżącego lokalu znajdującego się w Ł. przy ulicy A. W uzasadnieniu skargi K. W. podniósł, iż w jego ocenie organ II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według skarżącego obowiązujące przepisy proceduralne statuują zasadę prawdy obiektywnej, co oznacza, że to przede wszystkim zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest poczynienie wszechstronnych ustaleń faktycznych, które na dalszym etapie stosowania prawa podlegają procesowi subsumcji. W przedmiotowej sprawie Sąd poprzestał jedynie na przywołaniu wyroku wydanego przez Sąd Okręgowy w Łodzi III Wydział Cywilny Odwoławczy w dniu 2 marca 2006 r. (sygn. akt: III Ca 1563/05), nie dostrzegając, że pojęcie posiadania, choćby samoistnego nie jest tożsame z pojęciem "zamieszkiwania", którym posługuje się ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych. K. W. zauważa, że to uchybienie spowodowało, że organ II instancji w ogóle nie zajął się analizą tych okoliczności, które jednoznacznie wskazywały na zamiar jaki towarzyszył jemu, gdy w [...] przeprowadzał się do budynku znajdującego się w Ł. przy ulicy A. W ocenie strony organ nie podjął również próby dokonania oceny zachowania A. W., polegającego na wymianie zamków w drzwiach. Strona zauważa także, iż sam organ II instancji przyznaje, iż w [...] miało miejsce zamieszkiwanie przez skarżącego przy ulicy A w Ł. Według K. W. organ II instancji bezzasadnie przyjął, w sposób zbyt uproszczony, bez jakiegokolwiek jurydycznego uzasadnienia, że nieudzielanie skarżącemu ochrony posesoryjnej przesądza o tym, że także w dniu [...] doszło do dobrowolnego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, opuszczenia przez niego tego lokalu. Skarżący stoi również na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 140 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zaskarżona decyzja wobec braku jasnego i przekonywującego wywodu dotyczącego tak podstaw faktycznych jak i prawnych jej wydania, nie poddaje się kontroli. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji razi bowiem ogólnikowością, zaś jego przeważająca część to przywołanie przepisów prawa, które mają w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Wedle skarżącego razi również schematyzm, sprowadzający się do powołania się na wyrok wydany przez sąd powszechny, bez jednoznacznego dokonania wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. nr 153 poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powołanej dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.00.98.1071 ze zm.) lub innych przepisach 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja podlega zaś uchyleniu między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. nr 139 poz. 993 z 2006r.). Zgodnie z treścią tego artykułu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy winno mieć charakter dobrowolny i trwały. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 931/04 uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania K. W. wskazał na szereg uchybień o charakterze proceduralnym, których usunięcie miało umożliwić organom wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany wyżej przepis prawa materialnego wynikający z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przede wszystkim Sąd zarzucił organom nieuwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, w szczególności zaś niewyjaśnienie charakteru pobytu skarżącego w spornym lokalu w [...], ze szczególnym rozważeniem czy pobyt ten można potraktować jako zamieszkiwanie z zamiarem stałego pobytu oraz ewentualnie czy opuszczenie tego lokalu miało charakter dobrowolny i trwały. Ponadto Sąd stwierdził, że rozpatrzenie sprawy o przywrócenie posiadania przez sąd cywilny ma zasadniczego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie K. W. Ze stanowiskiem tym zgodził się również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt: II OSK 876/05, na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2005 r., w sprawie sygn. akt: III SA/Łd 931/04 przez A. W., oddalił wniesioną skargę kasacyjną. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny charakteru pobytu strony w spornym lokalu w [...] oraz błędnie organy administracji rozpatrując wniosek o wymeldowanie z pobytu stałego odstąpiły od zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania. Stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 (OSP 1999, z. 5 poz. 101 z glosą B. Adamiak), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że oznacza to, że "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Analiza akt administracyjnych upoważnia do stwierdzenia, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w zasadzie ograniczył się do oceny wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 marca 2006r. sygn. akt III Ca 1563/05 oddalającego powództwo K. W. w sprawie o przywrócenie naruszonego posiadania, co w ocenie organu odwoławczego potwierdza fakt dobrowolnego opuszczenia lokalu. W opinii Sądu organ orzekający nie zastosował się jednak do pozostałych wytycznych zawartych w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005r. Poza sferą rozważań organu pozostała nadal kwestia oceny charakteru pobytu skarżącego w spornym lokalu w okresie od [...] do [...] pod względem analizy tego pobytu jako zamieszkiwania z zamiarem stałego pobytu w miejscu dotychczasowego zameldowania skarżącego. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt gromadzenia materiału dowodowego na powyższą okoliczność. Skarżący w dniu [...] wprowadzając się do spornego lokalu przywiózł rzeczy osobiste i niektóre rzeczy gospodarstwa domowego. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2007r. oświadczył, że ma zamiar mieszkać przy ul. A, a w zakupionym lokalu przy ul. B jest zameldowany na pobyt czasowy. Wyjaśnił, że w spornym lokalu znajdują się nadal najcenniejsze rzeczy, które pozostały po śmierci rodziców, oraz niektóre z tych które przywiózł [...]. Uczestniczka postępowania była żona K. W., A. W., kwestionuje to oświadczenie, co tylko potwierdza fakt, iż powyższe okoliczności nie zostały zbadana przez organ orzekający. Sąd w wyroku z dnia 5 kwietnia 2005r. zalecając zbadanie charakteru pobytu skarżącego w okresie [...] wskazał, że po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać jego oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniając stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się w tej kwestii do stwierdzenia, że K. W. na skutek własnej decyzji w [...] dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego i w ogóle w nim nie zamieszkiwał do [...], kiedy to wprowadził się na okres 2 dni do nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że organ odwoławczy pomimo wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt: III SA/Łd 931/04 nie zastosował ich wydając ponownie decyzję, pomimo tego, że na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był nimi związany. Naruszenie przez organ administracji postanowień cytowanego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylenie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawiona oceną prawną także i samego sądu. Organ ponownie rozpoznając sprawę nie wyjaśnił w dostateczny sposób charakteru pobytu skarżącego w spornym lokalu w [...], nie zebrał i nie dokonał oceny materiału dowodowego uwzględniającego stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia. Tym samym doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei stosownie do treści art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien ocenić charakter pobytu skarżącego w spornym lokalu w [...], a w szczególności winien rozważyć, czy pobyt ten można potraktować jako zamieszkiwanie z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. oraz ewentualnie czy opuszczenie tego lokalu miało charakter trwały. W tym celu należy ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy, a w razie konieczności uzupełnić postępowanie dowodowe, tym bardziej, że rozstrzygnięcie winno odzwierciedlać stan faktyczny istniejący w dacie wydania orzeczenia. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd postanowił zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 w/w ustawy.