III SA/Łd 493/24

Dnia 24 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 9 maja 2024 roku Nr SKO.4141.85.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę. [pic] Decyzją z dnia 9 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: organ I instancji) z dnia 29 grudnia 2023 r. o wymierzeniu R. K. (dalej: skarżący) kary pieniężnej w wysokości 17.280 zł zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ulicy O. w Ł. (działka nr [...]) na wysokości posesji nr [...], od dnia 13 do 16 czerwca 2023 r., o pow. 86,4 m, w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy – składowania materiałów i odpadów budowlanych, w okresie od dnia 13 czerwca do 16 czerwca 2023 r., bez zezwolenia zarządcy drogi – i wymierzyło karę pieniężną w wysokości 13.824 zł. W uzasadnieniu wskazano, po pierwsze, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy SKO uznało za ustalone następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: 1) że ul. O. w Ł. była w okresie objętym zaskarżoną decyzją drogą publiczną gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – dalej: u.d.p.) obejmował działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie B-22, graniczącą z posesją nr [...]; 2) że w okresie od dnia 13 do dnia 16 czerwca 2023 r. ów pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności jako zaplecze budowy - miejsce składowania materiałów budowlanych, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 86,4 m ; 3) że podmiotem zajmującym pas drogowy w ww. okresie był skarżący; 4) że w okresie tym nie legitymował się on wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu. Po drugie, organ odwoławczy ocenił spełnienie ustawowych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mając na względzie status prawny kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego jako administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b K.p.a., do której w świetle art. 189a § 1 i 2 K.p.a. stosuje się przepisy działu IVa K.p.a. w zakresie nieunormowanym w odrębnych przepisach u.d.p., czyli m.in. w zakresie odstąpienia od jej nałożenia lub udzielenia pouczenia. Zdaniem SKO, w tej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w tych przepisach prawa. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. należy podkreślić, że brak jest przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. Świadczą o tym ustalenia co do sposobu i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącego. Wynika z nich bowiem, że w istocie traktował on teren pasa drogowego, do którego nie miał żadnego tytułu prawnego (w szczególności wynikającego z wydanego na jej rzecz zezwolenia zarządcy drogi), jako zaplecze budowy realizowanej na swojej prywatnej nieruchomości. Załączone do akt sprawy zdjęcia jasno wskazują na zasięg i skalę bezprawnego działania, których na pewno nie można nazwać znikomymi. Zdaniem SKO, uzasadnione jest domniemanie, że gdyby nie interwencja Straży Miejskiej w Ł. i będąca jej następstwem kontrola pasa drogowego przez pracowników zarządu dróg, skarżący nadal korzystałaby z pasa drogowego w dotychczasowy, niezgodny z prawem sposób. Ustalone fakty, poddane ocenie pod kątem doświadczenia życiowego, nie pozostawiają wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego było działaniem celowym, a jego planowany zakres czasowy był ściśle powiązany z okresem prowadzenia robót budowlanych na posesji przy ul. [...], wykraczającym poza objęty zaskarżoną decyzją okres 4 dni. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. SKO stwierdziło, że za to samo zachowanie, potraktowane jako wykroczenie z art. 90 § 1 Kodeksu wykroczeń, skarżący faktycznie został prawomocnie ukarany mandatem karnym (100 zł). Jednak sam fakt prawomocnego ukarania sprawcy naruszenia prawa stanowiącego delikt administracyjny za zachowanie będące jego istotą, np. w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, nie jest wystarczający do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestania na pouczeniu w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie jej wymierzenia. Ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia także drugiej przesłanki, określającej wymóg, by uprzednia kara spełniała cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. SKO doszło do przekonania, że nałożona na skarżącego kara grzywny nie realizuje celów przyświecających karze pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Taki wniosek wynika choćby z porównania kwoty wymierzonej kary grzywny (za tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej) z wysokością kary pieniężnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania (za złamanie zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. i zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi). Znacząca dysproporcja pomiędzy obiema sankcjami jest niewątpliwie wyrazem istotnych różnic w zakresie wartości i celów leżących u podstaw wprowadzenia do systemu prawa regulacji stanowiących ich podstawy prawne. Kara grzywny nałożona na skarżącego przez Straż Miejską w Ł. jest kilkunastokrotnie niższa niż opłata za zajęcie pasa drogowego, którą musiałby on zapłacić zarządcy drogi, gdyby działał legalnie, tj. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Po trzecie, organ odwoławczy zweryfikował określoną w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej i stwierdził, że została ona ustalona wadliwie ze względu na zastosowanie przez organ I instancji niewłaściwej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wprawdzie organ ten nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów oparcia się w zakresie obliczenia wysokości kary na stawce 5,00 zł za 1 m2/dzień, lecz SKO uznało, że chodzi o stawkę określoną w Lp. V pkt 8 załącznika do uchwały nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi (po jej nowelizacji), mającą zastosowanie do "pozostałych zajęć na prawach wyłączności dla celów innych niż wymienione w pkt 1-7". Organ ten nie dostrzegł jednak, że w Lp. V pkt 1 załącznika do uchwały została ustalona, w kwocie 4,00 zł za 1 m2/dzień, odrębna stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego " na prawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt I-IV" pod "zaplecza budowy (w szczególności składowanie materiałów budowlanych, kontenery biurowo-socjalne itp.)", czyli odpowiadająca dokładnie temu rodzajowi zajęcia pasa, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie. Powyższy błąd spowodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania merytorycznego orzeczenia w tej sprawie przez organ II instancji. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: przepisu art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 § 1 ustawy z dnia 20.05.1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. 2023.2119) poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. O. w Ł. w okresie od 13 do 16.06.2023 r. o powierzchni 86,4 m kw, w celu funkcjonowania na prawach wyłączności zaplecza budowy -składowania materiałów i odpadów budowlanych, bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji w której skarżący w dniu 15.06.2023 r. ukarany został mandatem karnym nałożonym przez funkcjonariusza Straży Miejskiej w Ł. za popełnienia wykroczenia opisanego w art. 90 § 1 Kodeksu wykroczeń (tamowanie ruchu), który to mandat skarżący przyjął i w efekcie czego usunął w dniu 16.06.2023 r. materiały i odpady budowlane z pasa drogowego ul. O. w Ł., z czego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wobec prawomocnego ukarania za wykroczenie, które to ukaranie wywołało tożsamy skutek, jaki miało wywołać nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, organ administracyjny był zobowiązany w drodze decyzji do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga była nieuzasadniona. Kontroli Sądu poddano decyzję SKO z dnia 9 maja 2024 r. o charakterze reformatoryjnym – organ odwoławczy uchylił nią zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, zmniejszając wymiar administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący uważał natomiast, że od wymierzenia tej kary należało w ogóle odstąpić. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), które w wersji obowiązującej w okresie przypisanego skarżącemu naruszenia – od 13 do 16 czerwca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) – brzmiały następująco: Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). SKO trafnie uznało za ustalone, że ul. O. w Ł. była w okresie objętym zaskarżoną decyzją drogą publiczną gminną, której pas drogowy obejmował działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], graniczącą z posesją nr [...]. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 czerwca 2023 r. (w aktach adm.) wynika, że działka nr [...] została oznaczona symbolem dr, a ul. [...] ma status drogi gminnej Nr 161152E (poz. 189 wykazu dróg publicznych nr 1 (https://uml.lodz.pl/komunikacja-i-transport/kierowca/wykaz-drog/nr 1). Działka ta graniczy z posesją skarżącego (posesja nr 7, ortofotomapa – w aktach). Po drugie, prawidłowa jest ocena SKO, że w okresie 13-16 czerwca 2023 r. pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany na prawach wyłączności jako zaplecze budowy – miejsce składowania materiałów budowlanych, a powierzchnia tego zajęcia wynosiła 86,4 m² (18 m x 4,80 m). Podmiotem zajmującym pas drogowy w skarżący, który nie posiadał na to zezwolenia zarządcy drogi. Fakt zajęcia wynika z pisma Straży Miejskiej w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. skierowanego do Zarządu Dróg i Transportu wraz z dokumentacją fotograficzną, z ustaleń kontroli w terenie dokonanej przez pracowników Wydziału Zezwoleń w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi w dniu 16 czerwca 2023 r. oraz ortofotomapy z naniesioną nań siatką działek ewidencyjnych i zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego. Okolicznościom tym skarżący nie zaprzeczał. Przeciwnie, w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. przyznał, że do zajęcia doszło na skutek składowania w pasie drogowym przez skarżącego 3 palet z materiałami budowlanymi, które zostały usunięte w dniu 16 czerwca 2023 r. Również w odwołaniu podnosił, że nie jest całkowicie odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego, a mianowicie materiały budowlane poza wymienionymi wyżej paletami – głównie w postaci kostki brukowej – zostały przez skarżącego sprzedane osobie trzeciej, która sukcesywnie zabierała materiał z miejsca przechowywania w pasie drogowym, jednak była ograniczona możliwościami tonażowymi posiadanego pojazdu. Skarżący zarzucał, że organ nie próbował ustalić, komu skarżący ten materiał sprzedał. Sąd stwierdza, że ustalenia te nie miały znaczenia dla sprawy, istotna była bowiem kwestia sprawstwa, a mianowicie to, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia. Zdaniem Sądu, niewątpliwie był nim skarżący, co dostatecznie potwierdza znajdujący się w aktach przyjęty przez skarżącego mandat karny z dnia 15 czerwca 2023 r. (seria Df nr [...]), będący następstwem ustaleń dokonanych przez strażników miejskich, w którym skarżący został wskazany jako sprawca wykroczenia polegającego na tamowaniu lub utrudnianiu ruchu na drodze publicznej (poprzez składowanie tychże materiałów i odpadów budowlanych). Mandat ten jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a więc stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (kto, kiedy i jakiego wykroczenia był sprawcą). W sprawie nie było sporne, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. O., a w okresie objętym zaskarżoną decyzją na gruncie tym były prowadzone roboty budowlane. Organy prawidłowo przyjęły, że materiały i odpady budowlane, które w tym okresie były magazynowane w pasie drogowym, miały być wykorzystane na terenie budowy realizowanej na działce skarżącego albo z niego pochodziły, zaś podmiotem odpowiedzialnym za ich umieszczenie w granicach pasa drogowego był skarżący jako inwestor. W sprawie nie było też sporne, że skarżący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie posiadał. W ten sposób zostały spełnione warunki wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Co do odstaw do odstąpienia od wymierzenia kary Sąd podziela stanowisko organu, że nie było ku temu podstaw. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Odstąpienie od nałożenia kary jest darowaniem kary. Aby do tego doszło, musi wystąpić albo przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, albo uprzedniego ukarania, o ile to uprzednie ukaranie spełniło cele uzasadniające nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Kolegium trafnie uznało, że żadna z nich nie zachodzi. Ustalenia co do rozmiaru zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, oraz okoliczności, w jakich do tego doszło (prywatna budowa) wykluczają znikomy charakter naruszenia. Działanie skarżącego było celowe, a zakres czasowy (co najmniej 4 dni) powiązany z prowadzeniem robót budowlanych na posesji skarżącego przy ul. O. Przepisy u.d.p. tymczasem mają na celu ochronę pasa drogowego, w związku z czym pozostaje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Dlatego właśnie zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Naruszenie tych przepisów jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną. Jej celem jest nie tylko – wbrew stanowisku skarżącego – przywrócenie stanu poprzedniego, co (jak podkreślał w skardze) uczynił w wyniku nałożenia na niego mandatu karnego. Celem administracyjnych kar pieniężnych jest przede wszystkim administracyjnoprawne karanie za dopuszczenie się deliktów administracyjnych. Wysokość kar jest – z woli ustawodawcy – ustalana w sposób widełkowy (od-do) lub sztywny. Tylko w tym pierwszym przypadku wysokość kary można miarkować. Wybór rodzaju kary (określona widełkowo lub w sposób sztywny) należy do ustawodawcy. W sprawach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia kary administracyjne mają charakter sztywny. W ten sposób ustawodawca postanowił o sankcjonowaniu naruszeń przepisów o ochronie pasa drogowego. Nie pozostaje to bez wpływu na ocenę drugiej przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary w postaci uprzedniego ukarania, które uzasadnia odstąpienie tylko wtedy, gdy spełnia cele administracyjnej kary pieniężnej. Jak wiadomo, mandat karny wynosił 100 zł. Zdaniem Sądu, aby mandat ten uznać za spełniający cele kary administracyjnej, jego wysokość musiałby co najmniej parokrotnie przewyższać kwotę opłaty za wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby skarżący o takie zezwolenie się ubiegał, to musiałby zapłacić opłatę w wysokości 1.382,40 zł. Mandat w wysokości 100 zł nijak się zatem ma do samej kwoty opłaty za wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ukaranie mandatem w takiej wysokości nie spełnia więc celów, które ma realizować administracyjna kara pieniężna, ustalonej – przypomnijmy – w sposób sztywny – jako dziesięciokrotność opłaty. Wynika stąd, że nie było żadnych podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy słusznie więc przystąpił do nałożenia kary, rozpoczynając od weryfikacji wysokości kary nałożonej przez organ I instancji. W wyniku jego ustaleń kara ta uległa obniżeniu. Kolegium zastosowało tu właściwą stawkę (4 zł za 1m²/dzień – zgodnie z l.p. V. pkt 8 uchwały Nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2022 r. poz. 3671; zm.: Łódzk. z 2022 r. poz. 7025). Kara w wysokości 13.824 zł jest wynikiem prawidłowego jej wyliczenia w postaci 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.), gdzie podstawę wyliczenia opłaty stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). ak