III SA/Łd 5/18

Dnia 12 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. M. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ostrzeżenia stwierdzającego niespełnienie wymagań uprawniających do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką postanawia: odrzucić skargę. III SA/Łd 5/18 UZASADNIENIE W dniu [...] Prezydent Miasta [...] wystosowała w stosunku do M. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] ostrzeżenie, że nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji nr [...] udzielonej na pojazd marki Toyota [...], nr rej. [...]. W uzasadnieniu niniejszego ostrzeżenia organ wyjaśnił, że podczas wykonywania czynności służbowych przeprowadzonych 13 października 2017 r. wobec ww. przedsiębiorcy ujawniono następujące nieprawidłowości: • kierowca – K. K., który faktycznie wykonywał w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy przewóz osób taksówką, nie posiadał identyfikatora kierowcy taksówki. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi NR XXXIII/860/16 z 31 sierpnia 2016 r., przedsiębiorca wykonujący transport w zakresie przewozu osób taksówką zobowiązany jest stosować dodatkowe oznaczenia, które obejmują: oznaczenie identyfikujące taksówkę osobową (tj. napis [...], numer boczny oraz herb Miasta [...]), identyfikator kierowcy taksówki, informację o pobieranych opłatach za przejazd, posiadanych do wglądu przepisach porządkowych oraz organie właściwym do rozpatrywania skarg i wniosków w sprawach świadczonych usług przewozowych oraz tabliczkę informacyjną opatrzoną hologramem. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 915 ze zm.) rada gminy może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia w odniesieniu do taksówek. Warunki techniczne oraz zakres niezbędnego wyposażenia określa § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], który w ust. 4 stanowi, że dopuszcza się stosowanie dodatkowych oznaczeń zawierających nazwę miejscowości, herb miejscowości, numer boczny oraz inne oznaczenia identyfikujące miejscową taksówkę pod warunkiem, że są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego. W związku z powyższym, mając na względzie regulacje art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym Prezydent Miasta [...] ostrzegł, iż w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia wyżej wymienionych przepisów wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji. Niniejsze ostrzeżenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa polegające na naruszeniu: * art. 15 ust. 7 ustawy - Prawo przewozowe i § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że upoważnienie dla organu gminy obejmuje także możliwość ustanowienia w akcie prawa miejscowego oznaczenia odnoszącego się do kierowcy, nie zaś jedynie identyfikujących miejscową taksówkę, a w konsekwencji - bezzasadne zastosowanie § 15 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Łodzi nr XXXIII/860/16 z 31 sierpnia 2016 r.; * art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż dopuszczalne jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej w niezgodnym z przepisem ustawy akcie prawa miejscowego, co skutkowało zastosowaniem niezgodnego z tymi przepisami § 15 ust. 1 pkt 2 wymienionej wyżej uchwały Rady Miasta Łodzi nr XXXIII/860/16 z 31 sierpnia 2016 r.; * wadliwe zastosowanie wobec przedsiębiorcy art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) poprzez bezzasadne wystosowanie do skarżącego ostrzeżenia, o którym mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wnosił o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu i jako taka nie może być rozpoznana merytorycznie. W świetle art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], odrzucenie skargi następuje w przypadku braku właściwości sądu administracyjnego wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a. Treść skargi wskazuje, że strona zaskarżyła do sądu administracyjnego czynność organu w postaci ostrzeżenia z 18 października 2017 r. sporządzonego na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200) [dalej: ustawa o transporcie drogowym]. Mocą tego ostrzeżenia Prezydent Miasta [...] ostrzegł skarżącego, że nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką. W ostrzeżeniu tym wskazano, że przedsiębiorca wykonujący transport w zakresie przewozu osób taksówką zobowiązany jest stosować dodatkowe oznaczenia, które obejmują: oznaczenie identyfikujące taksówkę osobową (tj. napis [...], numer boczny oraz herb Miasta [...]), identyfikator kierowcy taksówki, informację o pobieranych opłatach za przejazd, posiadanych do wglądu przepisach porządkowych oraz organie właściwym do rozpatrywania skarg i wniosków w sprawach świadczonych usług przewozowych oraz tabliczkę informacyjną opatrzoną hologramem. W konkluzji pouczono, że w razie ponownego stwierdzenia naruszenia wskazanych przepisów wszczęte zostanie postępowania administracyjne w sprawie cofnięcia licencji. Z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Katalog aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy poddanych kontroli sądów administracyjnych ma charakter zamknięty. Ostrzeżenie wydane w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 2 ustawy o transporcie drogowym niewątpliwie nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach od 1 do 3 i od 5 do 9. Nie zostało w nich wprost wymienione, nie jest w szczególności decyzją administracyjną, czy postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie. W fazie wysyłania ostrzeżenia nie dochodzi bowiem jeszcze do wszczęcia postępowania administracyjnego, skutkującego konsekwencjami administracyjno-prawnymi wobec podmiotu, do którego jest kierowane. Jest to etap poprzedzający uruchomienie takiego postępowania, do którego - wskutek dobrowolnego zastosowania się podmiotu ostrzeganego lub z innych przyczyn - może w ogóle nie dojść. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy upomnienie może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m.in. wyrok z 22 lipca 2008 r., II FSK 709/09, T. Woś (w): Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, str. 59-60) przyjmuje się, że omawiane akty lub czynności powinny odpowiadać następującym warunkom: a) nie mogą być decyzjami lub postanowieniami, gdyż te są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a., b) powinny dotyczyć spraw indywidualnych, gdyż akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 6 ustawy p.p.s.a., c) powinny mieć charakter publicznoprawny, gdyż tylko ten rodzaj działalności administracji publicznej został poddany kontroli sądowoadministracyjnej, d) powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa - co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. wyrok NSA z 15 lutego 2000 r., III SA 8344/98; postanowienie NSA z 21 lutego 1997 r., I SA 264/97; postanowienie NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96). Powyższe akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak [w]: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, Nr 5). Istotę i charakter ostrzeżenia wydawanego w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym określa art. 15 § 1 tej ustawy. Przepis ten nakłada na organ udzielający licencji obowiązek poprzedzenia wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy. Obowiązek ten nie dotyczy wszystkich obligatoryjnych przesłanek cofnięcia licencji, lecz jedynie przypadków określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. d oraz lit. e z zagrożeniem wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji może być zatem wszczęte dopiero po wystosowaniu takiego ostrzeżenia i jego nie zrealizowaniu przez podmiot wzywany. Z treści art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis ten normuje w istocie zagadnienia proceduralne, warunkując w określonych przypadkach skuteczne wszczęcie postępowania o cofnięcie licencji, w przypadku nierespektowania wynikających z ostrzeżenia nakazów. Nie potwierdza on natomiast żadnych uprawnień lub obowiązków strony w sensie materialnoprawnym. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że ostrzeżenie nie stanowi potwierdzenia uprawnień czy obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisu prawa. Stanowi ono jedynie swoiste "pouczenie", przypomnienie o istniejących przepisach prawa, które nakładają na podmiot ostrzegany pewne obowiązki i konieczności wykonania tych obowiązków. Takie stanowisko nie narusza wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz zasad postępowania administracyjnego. Te ostatnie nie mogły być naruszone, skoro nie było prowadzone jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Reasumując, w ocenie Sądu ani samo ostrzeżenie, ani czynność jego doręczenia nie mogą zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., przez co nie mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z powyższych względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. R.T.