II FSK 709/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędziowie NSA: Bogusław Dauter, Włodzimierz Kubiak, Protokolant: Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Gl 790/08 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń społecznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 790/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 czerwca 2008 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem P., zobowiązana Spółka wniosła zarzuty wskazując, że wystawiony wobec niej tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) – dalej w skrócie "u.p.e.a.". Spółka argumentowała, że pieczęć wierzyciela odciśnięta na tytule wykonawczym posiadająca pośrodku herb Miasta K., a w otoku nazwę Prezydent Miasta K. nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm. – zwanej dalej: "ustawą o godle"). Zdaniem Strony wierzyciel powinien posługiwać się pieczęcią zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła RP. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. Prezydent Miasta K. oddalił zarzuty spółki i odmówił umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organy, odwołując się do regulacji przewidzianych w art. 16c ust. 2 ustawy o godle oraz § 3 pkt 14 i § 30 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 1999 r."), stwierdziły, że prezydent miasta, jako organ gminy, może używać pieczęci zawierającej odwzorowanie herbu miasta zamiast wizerunku orła białego. Zdaniem organu odwoławczego pieczęć urzędowa prezydenta miasta, jako organu gminy może mieć zamiast wizerunku orła białego odwzorowanie herbu miasta, bowiem prezydent miasta jest podmiotem, którego działaniom przypisuje się znaczenie działań podejmowanych przez osobą prawną, którą reprezentuje. Zaakcentowano, że funkcjonowanie prezydenta jako organu gminy oraz organu administracji publicznej jest ściśle związane z istnieniem i rolą ustrojową gminy. Innymi słowy prezydent miasta zawsze występuje jako organ gminy i jako taki posługuje się przynależnymi jej symbolami (z zastrzeżeniem art. 16c ust. 2 zdanie drugie). W ocenie organu skoro prezydent miasta jest podmiotem realizującym imperium przysługujące danej jednostce samorządu terytorialnego - z wyjątkiem sytuacji, gdy wykonuje on zadania z zakresu administracji rządowej - to winien posługiwać się pieczęcią urzędową z herbem gminy (o ile taki został stworzony). W ocenie organu za powyższym stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 16c ust. 2 zdanie drugie powyższej ustawy, który to przepis wprost stanowi, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczony na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z przepisu tego wynika, że podmioty uprawnione do stosowania pieczęci urzędowej, wykonujące inne zadania niż zadania z zakresu administracji rządowej, nie mogą stosować pieczęci urzędowej z herbem. Wnioskując a contrario - uprawnione podmioty stosują pieczęć urzędową z herbem zawsze, gdy wykonują zadania własne. Zauważono przy tym, że egzekucja należności pieniężnych, dla których ustalania i poboru właściwe są jednostki samorządu terytorialnego, stanowi jej zadanie własne. Oddalając skargę Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sporny tytuł wykonawczy zawierał prawidłową pieczęć wierzyciela. W uzasadnieniu wyroku argumentowano, iż w art. 16c ust. 2 ustawy o godle przewidziano wyjątek od wymogu zawarcia pośrodku pieczęci urzędowej wizerunku orła. Zgodnie z tym przepisem urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (zdaniem pierwsze). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (zdanie drugie). Po dokonaniu analizy unormowań zawartych w art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 6 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz art. 19 § 2 u.p.e.a., Sąd I instancji stwierdził, że prezydent miasta wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym podatku od nieruchomości nie działał w celu wykonania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, lecz wykonywał zadania własne gminy, czyli administracji samorządowej. Nie mogło również – zdaniem Sądu – ulegać wątpliwości, że prezydent miasta działał wówczas jako organ gminy posługujący się przynależnymi jej symbolami. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji podkreślił, że skoro w art. 16c ust. 2 zdanie 2 ustawy o godle, ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dla wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należy posługiwać się wyłącznie pieczęcią z orłem pośrodku, oznacza to - na zasadach rozumowania a contario - że wykonując zadania własne gminy organ wykonawczy może posługiwać się pieczęcią urzędową z nazwą organu w otoku oraz herbem gminy pośrodku. W skardze kasacyjnej P. S.A. w W. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego poprzez: błędną interpretację art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, poprzez przyjęcie, iż pieczęć w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta K., a zawierająca pośrodku wizerunek herbu K. jest pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K., podczas gdy: a) pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta K. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta K., zawierająca pośrodku wizerunek orła, b) Prezydent Miasta K. występując jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu K., gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa, c) na tytule wykonawczym nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową - prawa procesowego poprzez: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.", polegające na nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez oddalenie skargi wskutek nieuwzględnienia stanowiska Spółki, w związku z art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, co nastąpiło poprzez przyjęcie, że pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, o czym przesądza okoliczność, że Prezydent Miasta K., wystawiając tytuł wykonawczy, działał w celu wykonania przez gminę zadań własnych, podczas gdy: a) pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa tego organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła, b) pieczęć, na której widnieje herb gminy i nazwa organu gminy nie jest w ogóle pieczęcią urzędową, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za takową, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi wskutek nieuwzględnienia stanowiska spółki, w związku z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7, co nastąpiło wskutek przyjęcia przez Sąd, wbrew art. 33 pkt 10 u.p.e.a., że nieoznaczenie tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową wierzyciela nie skutkuje w związku z art. 27 §1 pkt 7 u.p.e.a. obligatoryjnym uznaniem podniesionego w tym zakresie zarzutu za zasadny, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wskazania w zaskarżanym wyroku uzasadnienia odrzucenia podnoszonych przez spółkę argumentów, w szczególności poprzez brak podstawy prawnej przyjęcia, że pieczęć, w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, co nastąpiło wskutek niewskazania przyczyn nieuwzględnienia argumentacji spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, w zakresie tego: a) jaki podmiot może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy, b) dlaczego organ gminy może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy skoro art. 16c ust. 2 nie przyznaje mu takiego uprawnienia i w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 2a ustawy o godle rozróżniono dwa podmioty uprawnione do używania pieczęci, tj. gminę oraz jej organy. Wyjątek wskazany w art. 16c ust. 2 tej ustawy, który powinien być interpretowany ściśle, dotyczy tylko i wyłącznie pieczęci urzędowej gminy, a nie pieczęci organów gminy. Skoro zatem wierzycielem w niniejszym postępowaniu był organ gminy – Prezydent Miasta K. (a nie gmina), to organ ten mógł się posługiwać jedynie pieczęcią zawierającą pośrodku postać orła. Zamieszczenie przez Prezydenta Miasta K. na tytule wykonawczym pieczęci z herbem było zatem w świetle obowiązującym przepisów niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Spór powstały w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Prezydent Miasta K., wystawiając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym tytuł wykonawczy, może posłużyć się pieczęcią urzędową z herbem K., czy też winien użyć pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Wątpliwości interpretacyjne, na których swoje twierdzenia opiera skarżąca Spółka, wynikają z wykładni gramatycznej przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych. Przepis art. 16c ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Odstępstwem od tej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Z kolei uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 3 tej ustawy, poprzez odwołanie do art. 2a wskazuje na podmioty uprawnione do używania pieczęci urzędowych. W przepisie art. 2a pkt 3 tej ustawy wymienione zostały jednostki samorządu terytorialnego i oddzielnie ich organy. Wskazując na powyższe przepisy skarżąca Spółka wywodzi, że własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina, jaki i jej organ, a tym samym ustawodawca rozdziela pojęcie pieczęć urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy. Tą drogą Spółka dochodzi do wniosku, że jedynie gmina, a nie jej organ, może w sprawach zadań własnych posługiwać się pieczęcią z herbem gminy. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, bowiem nie uwzględnia ono istoty jednostek samorządu terytorialnego i funkcji ich organów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1002/08, a także w kolejnych wyrokach m.in. z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 175/09 oraz z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 439/09. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Gminy są adresatami norm prawnych i zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednak gminy, jako wyodrębnione jednostki samorządu terytorialnego, w systemie prawa publicznego nie pełnią funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Sama gmina pod względem ustrojowym nie jest zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów. To organy gminy, uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym. Dlatego też należy zgodzić się z poglądem, że organ wykonawczy gminy (w niniejszej sprawie: Prezydent Miasta K.) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c pkt 3 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych, do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów. Prezentowane stanowisko zgodne jest z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym na skutek skarg kasacyjnych tej samej Spółki w sprawach o tożsamym przedmiocie sporu (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 130/09, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 220/09 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta K., będąc wierzycielem dochodzonej od Spółki należności z tytułu podatku od nieruchomości wykonywał zadanie własne gminy. W świetle art. 16c ust. 2 i 3 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych miał więc podstawy do tego, aby wystawiając tytuł wykonawczy posłużyć się pieczęcią z herbem tej Gminy. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej oraz pieczęciach państwowych w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem w sposób pełny przebieg całego postępowania, dokonał oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a także w sposób szczegółowy uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.