III SA/Łd 500/07

Dnia 27 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy S. 1. stwierdza nieważność § 11 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy S. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Miasta – Gminy S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania III SA/Łd 500/07 UZASADNIENIE W dnu 26 lutego 2007 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S. Zgodnie z § 1 uchwały uchwalony został Statut Gminy S. w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. Pismem z dnia 15 maja 2007 r. Wojewoda Ł. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa wskazując m.in. na zastrzeżenia co do zapisu § 11 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w S. stwierdziła, iż nie widzi podstaw do zmiany we własnym zakresie zakwestionowanych zapisów. Jednocześnie wskazała, że Statut Gminy S. wzorowany był na Statucie Gminy B., przyjętym i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2003 r. W dniu 15 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] , na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S. Wojewoda [...] zaskarżył powyższą uchwałę w części i zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na bezprawnym przyznaniu Burmistrzowi Miasta - Gminy S. uprawnienia do składania wniosku o utworzeniu, połączeniu, podziale lub zniesieniu jednostki pomocniczej, które zgodnie z ustawą przysługuje Radzie Miejskiej w S. lub mieszkańcom Gminy S. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zapisu § 11 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy S. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie Wojewody [...] uprawnienie zawarte w § 11 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy S. stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S. zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem jednoznacznie z ww. przepisu wynika, że inicjatywa w zakresie utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia jednostki pomocniczej może pochodzić od rady gminy, bądź od mieszkańców. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań burmistrza należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Nie jest to równoznaczne z przyznaniem burmistrzowi inicjatywy uchwałodawczej w każdym zakresie. Nie można bowiem tego przepisu interpretować w oderwaniu od innych przepisów, w tym przypadku od art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje dwa podmioty posiadające inicjatywę w tym zakresie. Wojewoda [...] podał, że zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz jest organem wykonawczym w gminie i przygotowywanie projektów uchwał rady gminy jest jednym z jego zadań jako organu wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 15 maja 2007 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa ( w wyniku skargi B. W. ). W dniu 25 maja 2007 r. Rada Miejska w S. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odmówiła zmiany uchwały we własnym zakresie argumentując tym, iż zapis § 11 ust. 1 pkt 2 Statutu Gminy S. zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] wskazuje tylko na inicjatywę uchwałodawczą burmistrza w sprawie utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia jednostki pomocniczej. Natomiast rozstrzygnięcie o utworzeniu jednostki pomocniczej należy tylko do rady (o czym mowa w tym zapisie Statutu). W § 11 ust. 3 Statutu mówi się o konieczności konsultacji społecznych przed utworzeniem sołectwa lub osiedla. Zdaniem Rady Gminy w S. art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza utworzenia jednostki pomocniczej z inicjatywy organu gminy np. burmistrza, wówczas istnieje obowiązek konsultacji z mieszkańcami, co mówi ww. przepis Statutu. Z mocy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym inicjatywa utworzenia jednostki pomocniczej może pochodzić także od mieszkańców. Zapis taki znalazł się także w statucie w § 11 ust.1 pkt 1. Ponadto zdaniem Rady Miejskiej w S. przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej następuje zawsze po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami gminy lub z ich inicjatywy. Zastosowanie w tym przepisie alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że inicjatywa mieszkańców nie wyklucza przeprowadzenia konsultacji, chyba że przybiera formę dostatecznie wyrażającą wolę mieszkańców. Konsultacje są natomiast konieczne w każdym przypadku tworzenia jednostki pomocniczej. W tym przypadku przepis nie określa kto może występować z takim wnioskiem do rady. Skoro Statut Gminy zgodnie z art. 5 ust. 3 u.s.g. ma określać zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej, to Rada Miejska w S. uszczegółowiła tę kwestię właśnie w Statucie w § 11 ust.1. Przepis art. 5 ust. 2 u.s.g. nie wyklucza inicjatywy organu gminy ( w tym przypadku Burmistrza) w tworzeniu jednostki pomocniczej. Z punktu widzenia potrzeb gminy, jak i jej mieszkańców burmistrz ma największe rozeznanie i kontakt z mieszkańcami, dlatego też nie można go pozbawić możliwości wnioskowania do rady o utworzenie, zniesienie, łączenie i podział jednostki pomocniczej. Statut Gminy S. w dalszej części § 11 określa obowiązek konsultacji społecznych przed utworzeniem, podziałem, łączeniem lub zniesieniem sołectwa lub osiedla, a przede wszystkim wyraźnie określa, iż to Rada rozstrzyga w drodze uchwały o utworzeniu, połączeniu, podziale lub zniesieniu jednostki pomocniczej. Określa także, iż Burmistrz przygotowuje projekt uchwały w tych sprawach. W świetle powyższego zapisy § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. nie pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 13 września 2007 r., postanowieniem Sądu pełnomocnik Rady Miejskiej w S. został zobowiązany do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa w terminie 7 dni, pod rygorem pominięcia czynności podjętych z jego udziałem. W dniu 21 września 2007 r. pełnomocnik złożył pełnomocnictwo podpisane przez Burmistrza Miasta – Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S., w szczególności § 11 ust. 1 pkt 2 tego Statutu, zgodnie z którym o utworzeniu, połączeniu, podziale lub zniesieniu jednostki pomocniczej rozstrzyga Rada w drodze uchwały na wniosek burmistrza. Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały Sąd stwierdził, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (ust. 2) Stosownie do treści art. 5 ust. 3 tej ustawy zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Powyższe oznacza, że zgodnie z przepisami ustawy inicjatywa w przedmiocie ustanowienia jednostki pomocniczej należy albo do rady gminy, która powinna podjąć po uprzednich konsultacjach z mieszkańcami stosowną uchwałę, albo do samych mieszkańców (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, str. 85). Nie może więc Rada Miejska w S. w drodze podejmowanych przez siebie uchwał ingerować w materię ustawową i przyznać inicjatywy w utworzeniu jednostki pomocniczej organowi gminy – burmistrzowi, tylko z tego powodu, że jej zdaniem ma on największe rozeznanie i kontakt z mieszkańcami. Podkreślić ponadto należy, że gdyby ustawodawca zakładał w zakresie utworzenia jednostki pomocniczej inicjatywę organu wykonawczego, jakim zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), wskazałby to wprost w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Przyjęcie odmiennej interpretacji, takiej jaką przyjęła Rada Miejska w S., doprowadziłoby do prymatu statutu nad przepisami ustawy. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ustaw i w ich ramach. Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc podporządkowania ich działalności przepisom prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. K 29/00 OTK-A 2002/3/30). W tym miejscu zauważyć należy, że konsultacje są konieczne w każdym przypadku tworzenia jednostki pomocniczej. Ustawa nakłada wprawdzie obowiązek przeprowadzenia konsultacji, ale nie narzuca ani formy, ani trybu ich przeprowadzenia, nie określa liczby mieszkańców mających wyrazić swoją wolę. W tej sytuacji, stosownie do ust. 3 art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ta regulacja powinna znaleźć się w statucie gminy i w tym zakresie ustawodawca pozostawił swobodę radzie gminy. Podkreślić jednak należy, iż uprawnienie rady gminy do uregulowania w statucie kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że utworzenie jednostki pomocniczej przez radę gminy może nastąpić na wniosek burmistrza – organu wykonawczego gminy, i że w tym zakresie ustawodawca również pozostawił radzie gminy swobodę działania, pozostawiając tę materię uznaniu rady. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w części w jakiej została stwierdzona jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.