III SA/Łd 51/21

Dnia 12 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...]: 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 1053 (tysiąc pięćdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] znak: [..] w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 59 w obrębie R., objętej księgą wieczystą nr [...], z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 60 w obrębie R., objętą księgą wieczystą nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] znak: [...], Wójt Gminy B. - w pkt 1 rozstrzygnięcia ustalił na kwotę 6765,00 zł wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 59 w obrębie R., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność P. W., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 60 w obrębie R., objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą współwłasność: W. B. (z udziałem wynoszącym 20/32), A. B., M. B., P. B. i P.B. (z udziałami wynoszącymi po 3/32); - w pkt 2 rozstrzygnięcia zobowiązał do poniesienia tych kosztów strony: P. W. - co do kwoty 3382,50 zł, W. B. - co do kwoty 2114,06 zł, A. B., M. B., P. B. i P. B. - co do kwot po 317,11 zł każdy, określając także sposób oraz termin ich uiszczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wysokość kosztów postępowania odpowiada w całości wysokości wynagrodzenia geodety upoważnionego do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic, wynikającej z zawartej umowy, która to kwota została przezeń poniesiona w interesie wszystkich stron. W związku z tym faktem i treścią art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał, że istnieją podstawy do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu po połowie. P. W., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji kwestionując zarówno wysokość kosztów postępowania ustalonych w zaskarżonym postanowieniu, jaki i sposób ich rozdzielenia pomiędzy strony. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania z uwzględnieniem rynkowego wynagrodzenia za usługi w zakresie rozgraniczenia nieruchomości oraz wszystkich okoliczności dotyczących przedmiotowego postępowania. Jednocześnie wniósł o zwrócenie się do geodety, który wykonał czynności ustalenia przebiegu granic, o przekazanie szczegółowego wyliczenia i kosztorysu obejmującego poszczególne czynności, a także odniesienie się do faktu uprzedniego sporządzenia "operatu rozgraniczającego" na zlecenie P. W. i wykorzystania go w toku niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Wniósł również o wystąpienie do geodetów z regionu łódzkiego z zapytaniem ofertowym w celu ustalenia potencjalnych kosztów wykonania przez nich czynności objętych rozgraniczeniem. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] Organ odwoławczy przytaczając treść art. 268 § 1, 263 § 1 i § 2 oraz art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. podniósł, iż w postanowieniu z dnia [...] Wójt Gminy B. zaliczył do kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie R., oznaczonych jako działki nr: 59 i 60, zakończonego jego decyzją nr [...] z tej samej daty, wynagrodzenie wypłacone geodecie M. C., który został przezeń upoważniony do wykonania czynności ustalania przebiegu granic w ramach tego postępowania. Kolegium zauważyło, opierając się na treści art. 31 ust. 1 i innych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., dalej p.g.k.), że wynagrodzenie geodety rzeczywiście jest kosztem bezpośrednio związanym z rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, a zatem wchodzi w skład kosztów postępowania administracyjnego przeprowadzonego w celu jej załatwienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że w ocenie Kolegium podstawę prawną zakwalifikowania tego wydatku do kosztów postępowania stanowi art. 263 § 2, nie zaś art. 263 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, iż geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do działania w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 k.p.a. Dalej organ drugiej instancji wskazał, iż wysokość wynagrodzenia zapłaconego geodecie M. C. na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia 9 czerwca 2020 r. wynosiła 17220,00 zł brutto, zgodnie z § 4 ust. 1 umowy nr [...] z dnia 17 września 2019 r. w brzmieniu nadanym aneksem nr 1/2019 z dnia 10 grudnia 2019 r. Kolegium zaznaczyło, że powyższa kwota stanowi łączne wynagrodzenie za czynności przeprowadzone przez geodetę w toku dwóch odrębnych postępowań rozgraniczeniowych, z czego należność z tytułu rozgraniczenia działki nr 59 z działką nr 60 w obrębie R. opiewa - jak wynika z treści złożonej przez niego oferty - na kwotę 6765,00 zł brutto. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że wysokość kosztów postępowania wskazana w postanowieniu organu pierwszej instancji została ustalona prawidłowo. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony we wyroku NSA z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2682/19, że skoro upoważniony geodeta nie występuje w postępowaniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w roli biegłego, a co za tym idzie nie ma do niego zastosowania art. 263 § 1 k.p.a., to konsekwentnie przy określaniu wysokości należnego mu wynagrodzenia nie stosuje się art. 56 k.p.a., który z kolei zawiera odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 755 ze zm., dalej u.k.s.c). Ustalenie wysokości wynagrodzenia geodety i innych warunków zawartej z nim umowy, a nawet sam wybór geodety przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe następują zatem na zasadach wolnorynkowych. Kolegium podkreśliło, iż podpisanie umowy z geodetą M. C. i upoważnienie go do wykonania czynności ustalania przebiegu granic zostało poprzedzone skierowaniem zapytań ofertowych do czterech przedsiębiorców świadczących usługi geodezyjne, z których każdy przedstawił swoją ofertę i określił jej istotne warunki. Wójt Gminy B. uznał za najkorzystniejszą ofertę ww. geodety, a w ocenie Kolegium stanowisko to było uzasadnione w świetle całokształtu okoliczności i stanu wiedzy organu w dacie dokonywania wyboru. Proponowane ceny wykonania usługi kształtowały się w przedziale 10000-17720 zł brutto, przy czym geodeta M. C. złożył ofertę opiewającą na kwotę 13530 zł (odpowiadającą wysokości jego wynagrodzenia określonej w pierwotnej wersji umowy nr [...], przed rozszerzeniem zakresu drugiego z prowadzonych postępowań rozgraniczeniowych i wynikającym z tego zwiększeniem kwoty wynagrodzenia w aneksie nr 1/2019). I choć oferta ta nie była najbardziej atrakcyjna cenowo, to za jej przyjęciem przemawiał fakt określenia najkrótszego terminu realizacji usługi, co ma istotne znaczenie przy uwzględnieniu, że organ właściwy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest obowiązany do załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a. Organ odwoławczy nadmienił nadto, że z uwagi na okoliczność, iż wartość przedmiotu zamówienia nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30000 euro, nie miały do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm., zob. art. 4 pkt 8 tej ustawy). Tym samym, w ocenie Kolegium, nie można czynić Wójtowi zarzutu, że podjęte przezeń czynności, zmierzające do wyboru geodety, nie miały sformalizowanego charakteru i ograniczyły się do wymiany korespondencji meilowej z kilkoma wstępnie wytypowanymi firmami geodezyjnymi działającymi na rynku lokalnym. Podsumowując Kolegium podniosło, iż wysokość kosztów postępowania ustalona w postanowieniu organu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt sprawy, a jednocześnie - zdaniem organu odwoławczego - składające się na nią wynagrodzenie upoważnionego geodety nie odbiega od przeciętnych stawek rynkowych za tego rodzaju usługi, czego dowodem są oferty przedłożone organowi pierwszej instancji przez innych geodetów. W dalszej kolejności organ drugiej instancji wyjaśnił, iż kolejnym elementem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. jest ustalenie osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania. Ich ustalenie, a nawet samo wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, musi być poprzedzone stwierdzeniem, że w danej sprawie została spełniona przynajmniej jedna z określonych w art. 262 § 1 k.p.a. przesłanek obciążenia stron kosztami postępowania administracyjnego. Kolegium stanęło na stanowisku, że każde postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości toczy się z samej definicji w interesie jego stron, a dodatkowo na organie właściwym w sprawie nie spoczywa obowiązek poniesienia kosztów tego postępowania. Powyższa konstatacja, odwołująca się wprost do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zbieżna z utrwalonym i jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądowym. Wiąże się ona natomiast z kolejną kwestią, a mianowicie, czy obowiązek poniesienia kosztów postępowania powinien być zawsze rozłożony równomiernie pomiędzy właścicieli rozgraniczonych nieruchomości (zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej k.c, iż właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie), czy też w określonych sytuacjach możliwe jest odstąpienie od tej zasady i np. nałożenie go w całości na jedną ze stron albo na wszystkie, ale według innej proporcji. Organ odwoławczy konsekwentnie opowiedział się za pierwszą z tych koncepcji, gdyż tylko ona znajduje oparcie w dyspozycji art. 152 k.c, jak również w treści uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W tezie powołanej uchwały NSA sformułował pogląd prawny, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W jej uzasadnieniu stwierdził zaś, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości stanowi jedną całość, pomimo że jest uregulowana w dwóch aktach prawnych, tj. p.g.k. i k.c. Oznacza to, że również w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości mają zastosowanie normy prawne wynikające z art. 152 i art. 153 k.c. Kolegium podniosło, iż w świetle przedstawionych wyjaśnień obligatoryjne jest rozdzielenie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr 59 z działką nr 60 w obrębie R. pomiędzy właścicieli tych nieruchomości po połowie, gdyż niezależnie od tego, kto wystąpił z wnioskiem o rozgraniczenie i w jaki sposób zakończyło się postępowanie w tym przedmiocie, koszty te zostały poniesione przez organ pierwszej instancji w interesie wszystkich stron, a reguła ich podziału wynika wprost z art. 152 k.c. Ustosunkowując się na zakończenie do treści zażalenia Kolegium stwierdziło, że sformułowane w nim zarzuty i wnioski nie mogły być uwzględnione, ponieważ są w całości niezasadne. Po pierwsze, organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika strony, jakoby koszty postępowania faktycznie poniesione przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, a następnie ustalone w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 264 § 1 k.p.a., były zawyżone i nie odpowiadały rzeczywistemu nakładowi pracy geodety oraz cenom rynkowym za usługi tego rodzaju. Jak już wyjaśniono, powierzenie czynności ustalania przebiegu granic geodecie M. C. nie było przypadkowe lecz zostało poprzedzone zebraniem ofert od kilku lokalnych firm wykonujących prace geodezyjne, a przedstawiona przez niego oferta okazała się najkorzystniejsza przy uwzględnieniu zarówno ceny usługi, jak i terminu jej realizacji. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że wysokość wynagrodzenia geodety w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest odgórnie regulowana w przepisach prawa, w szczególności zawartych w u.k.s.c i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, lecz podlega ustaleniu na zasadzie swobody umów. Organ administracji publicznej nie ma żadnych narzędzi prawnych, by narzucić geodecie wykonanie czynności z zakresu rozgraniczenia nieruchomości za cenę niższą niż została mu zaoferowana, np. w wysokości ustalanej zgodnie z normami obowiązującymi w postępowaniu cywilnym. Ciąży zaś na nim obowiązek przeprowadzenia, z uwzględnieniem przepisów k.p.a. o terminach, załatwiania spraw postępowania rozgraniczeniowego, wynikający z faktu złożenia stosownego wniosku przez stronę, które to postępowanie służy wyłącznie interesom właścicieli nieruchomości nim objętych. Kolegium zauważyło, że rodzaj i zakres prac wykonanych w przedmiotowej sprawie przez geodetę, składających się na usługę określoną w umowie nr [...], został szczegółowo udokumentowany w operacie rozgraniczeniowym sporządzonym przez niego w trybie przepisów p.g.k. i rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453), przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz pozytywnie zweryfikowanym przez Wójta Gminy B. przed wydaniem decyzji. Ewentualne zwrócenie się do geodety o sprecyzowanie, jakie składniki zapłaconego mu wynagrodzenia odpowiadają konkretnym czynnościom i wydatkom związanym z ich wykonaniem jest w istocie zbędne, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji był zobligowany do uiszczenia z tego tytułu kwoty uzgodnionej z nim w umowie i to ona określa wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył P. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zaniechanie zwrócenia się do geodety przeprowadzającego czynności z wnioskiem o doprecyzowanie podjętych działań, czy też uzyskania informacji od geodetów działających na rynku w zakresie adekwatnego wynagrodzenia za podjęcie się czynności przeprowadzonych w sprawie; b. art. 262 i art 263 § 1 k.p.a. poprzez zawyżenie kosztów postępowania, które w zakresie wynagrodzenia geodety znacznie odbiega od średnich cen występujących na rynku w podobnych sprawach. Skarżący podniósł, iż Kolegium w swoim stanowisku oparło się na zasadzie wyrażonej w art 152 k.c., zgodnie z którą koszty rozgraniczenia powinni ponosić po połowie właściciele gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji zastosował tę interpretację zbyt łatwo, bez wnikliwej analizy sprawy. Orzeczenie o kosztach nie może bowiem ograniczyć się do prostej czynności matematycznej, ale powinno odzwierciedlać każdorazowo wszystkie okoliczności wynikające ze sprawy. Skarżący dodał, iż w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności, które uzasadniają inny sposób podziału kosztów postępowania, jedynym składnikiem rozliczonych kosztów jest wynagrodzenie uprawnionego geodety, który przeprowadzał badania. To, jak jest ono wysokie zależy w dużej mierze od punktów rozgraniczających jakie musi wytyczyć geodeta, zgodnie z zasadą - im więcej punktów, tym większe wynagrodzenie. Dodatkowo na nakład pracy składają się inne czynności, dotyczące analizy dokumentacji geodezyjnej wskazującej na prawidłową lokalizację tych punktów. Co szczególnie istotne, P. W. samodzielnie wcześniej wykonał rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością swoją, a Gminy B., w zakresie czego dokumentacją została przedłożona do starostwa. Powstaje pytanie, czemu ta dokumentacja nie została wykorzystana przez organ w toku postępowania, mimo że została wykonana przez uprawnionego geodetę. Nawet jeżeli organ nie mógł wykorzystać tamtego opracowania bezpośrednio - mógł to uczynić sam geodeta, co znacznie zmniejszyło nakłady jego pracy w przypadku rozgraniczenia nieruchomości P. W. i również z tego tytułu udział strony w kosztach postępowania powinien być mniejszy. Skarżący wskazał nadto, iż jedynym składnikiem kosztów postępowania, jakie zostały rozliczone przez Wójta Gminy B. było wynagrodzenie uprawnionego geodety. Zgodnie ze stanowiskiem P. W. kwota wynagrodzenia w łącznej wysokości 6.765,00 zł jest wygórowana. Potwierdza to analiza cenników dostępnych powszechnie w Internecie, na wskazanych stronach. Skarżący wskazał, iż w przypadku przedmiotowej sprawy były 4 znaki graniczne zatem wynagrodzenie nie powinno opiewać na tak wysoką kwotę prawie 7 tys. zł. Zgodnie z załączonymi cennikami, usługa wytyczenia granic i wznowienia znaczników obejmu najczęściej kwotę bazową ok. 1500 zł (co obejmuje 2-4 znaczniki) i zwiększa się o ok. 200 - 400zł za każdy kolejny znacznik. Biorąc pod uwagę powyższe wynagrodzenie za całość pracy, w ocenie skarżącego, powinno wynosić maksymalnie 1.500- 2.000 zł. Skarżący podniósł, iż co prawda Kolegium przedstawiło więcej informacji co do ofert uzyskanych przez Wójta Gminy B., w dalszym ciągu jednak nie wyjaśniło wystarczająco jak dokładnie wyglądał przebieg czynności zmierzających do wyboru danej oferty. Wreszcie, brak jest informacji o tym, czy Wójt Gminy B. przeprowadził analizę otrzymanej oferty pod kątem jej rynkowości, czy poprosił o odpowiedni kosztorys i wyliczenie stawek za poszczególne czynności, zwłaszcza w świetle występowania w zasobie geodezyjnym operatu rozgraniczającego przygotowanego na zlecenie P.W. Nadto skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w żaden sposób nie przyczynił się do prawidłowego zbadania sprawy, swoje działania ograniczając wyłącznie do powtórzenia stanowiska Wójta Gminy B. Mimo przedłożenia kilku cenników wskazujących na rozbieżność pomiędzy cenami usług geodezyjnych obowiązujących na rynku, a cenami zastosowanymi przez geodetę działającego w sprawie, Kolegium nie podjęło żadnych czynności, które mogłyby rozwiać wątpliwości. Co więcej organ drugiej instancji sam podniósł, że nie jest pewny jakimi faktycznie czynnościami są te wskazane w przedstawionych przez skarżącego cennikach. W przypadku, w którym organ samodzielnie nie jest w stanie określić tego typu okoliczności, powinien podjąć jakiekolwiek choćby działania, celem ich potwierdzenia, a nie pozostawiać sprawę otwartą - ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia własnej niewiedzy. Skarżący podniósł, iż wszystkie argumenty podniesione przez Kolegium miały na celu jedynie zdyskredytować przekazane przez skarżącego informacje i stanowić uzasadnienie dla bezczynności organu. Przedstawione przez stronę skarżącą dokumenty miały na celu wskazanie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wystarczająco wnikliwie analizy wynagrodzenia biegłego. Dokonanie dodatkowych czynności (w tym zwrócenie się z zapytaniami ofertowymi do innych podmiotów na rynku, czy też uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od geodety w sprawie) ciąży nie na stronie skarżącej, ale na organie. Trudno przez to uznać stanowisko Kolegium, które postanowiło jedynie zdyskredytować argumenty podniesione przez skarżącego, zamiast rozpoznać sprawę zgodnie z literą prawa. Na zakończenie skarżący wskazał, że nie jest uprawnione stanowisko organu, zgodnie z którym zbędne jest zwrócenie się do geodety z wnioskiem o sprecyzowanie jakie składniki zapłaconego wynagrodzenia odpowiadają konkretnym czynnościom, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji był zobligowany do zapłaty wynagrodzenia ustalonego w umowie. W tym samym kontekście organ ocenił wniosek o zwrócenie się do innych geodetów z wnioskiem o przedstawienie ofert W ocenie skarżącego oparcie się wyłącznie na wysokości wynagrodzenia wskazanego w umowie, czy też kwoty wypisanej na fakturze, świadczy nie tylko o błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów o kosztach postępowania, lecz również błędnym ich zastosowaniu. Spowodowało to, że organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów postępowania i nie ustalił wysokości kosztów rozgraniczenia. Zdaniem skarżącego dla prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne jest wyjaśnienie co się składa na kwotę wynagrodzenia geodety, czy koszty te rzeczywiście odpowiadały nakładowi pracy geodety i jak się one kształtują na tle cen rynkowych - w tym poprzez zebranie dodatkowych informacji od geodety, który wykonał czynności w sprawie, a także innych geodetów działających na rynku. Rozpytując tych geodetów organ powinien się przy tym posłużyć całokształtem zebranych danych - czyli uwzględnić wszystkie czynności przeprowadzone przez geodetę, dokumenty, do których miał dostęp (w tym rozgraniczenie wykonane na zlecenie skarżącego) oraz fakt, że czynności dotyczyły dwóch różnych granic. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy art.7,8,9,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości. Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05). Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98). Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organy administracji uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA podniósł, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 6765 zł i zobowiązujące do ich poniesienia po połowie przez właścicieli dwóch działek a mianowicie przez P. W. jako właściciela działki nr 59 oraz przez pięciu właścicieli działki nr 60. Kwestią sporną jest wysokość tych kosztów i sposób ich podziału. W ocenie skarżącego koszty te są zbyt wysokie i nie powinny być podzielone pomiędzy stronami po połowie. Należy zaznaczyć, że na kwotę kosztów postepowania rozgraniczeniowego (6765 zł) składa się wynagrodzenie Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...] spółka cywilna M. C., P. S., P.Ś. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ administracji przed zawarciem umowy na wykonanie czynności rozgraniczeniowych skierował zapytanie ofertowe do czterech firm świadczących usługi geodezyjne. Podkreślić należy, że zapytania te dotyczyły przeprowadzenia dwóch postępowań rozgraniczeniowych a mianowicie rozgraniczenia działek nr 52,53,54 i 58 z działką nr 56 (określone w zapytaniu jako zadanie nr 1) oraz rozgraniczenia działek nr 59 i 60 (określone w zapytaniu jako zadanie nr 2). W ocenie sądu organ administracji przy wyborze geodety błędnie brał pod uwagę ceną za oba rozgraniczenia zamiast uwzględnić jedynie cenę za wykonanie zadania nr 2 (tzn. rozgraniczenia działek nr 59 i 60). Zaznaczyć należy, iż poszczególne firmy geodezyjne zaproponowały następujące ceny: 1.) firma, która nie podpisała się w emailu a jedynie znany jest adres emailowy nadawcy – "[email protected]". Firma ta zaproponowała cenę za oba postępowania 10000 zł brutto w tym 7000 zł za zadanie nr 1 i 3000 zł za zadanie nr 2; 2.) M. Ż. zaproponowała za oba postepowania cenę 17712 zł brutto w tym 8856 zł za zadanie nr 1 i 8856 zł za zadanie nr 2; 3.) Z. B.zaproponował za oba postepowania cenę 13498,50 zł brutto w tym 8548,50 zł za zadanie nr 1 i 4950 zł za zadanie nr 2; 4.) Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych [...]spółka cywilna M. C., P. S., P. Ś. w Ł. zaproponowało za oba postępowania cenę 13530 zł brutto w tym 6765 zł za zadanie nr 1 i 6765 zł za zadanie nr 2; Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ administracji przy wyborze geodety uwzględnił ceny proponowane przez geodetów za oba postępowania rozgraniczeniowe. Wybrano spółkę [...] która proponowała wprawdzie ceny wyższe od firmy opisanej w punkcie 1.) lecz za to oferowała wykonanie czynności do 30 listopada 2019r. podczas gdy firma w opisana w punkcie 1.) do końca roku nie mogła wykonać czynności rozgraniczeniowych z uwagi na dużą ilość zleconych jej prac. Tok rozumowania organu administracji, w ocenie sądu, nie był prawidłowy. W przekonaniu sądu przy wyborze firmy geodezyjnej organ administracji nie powinien brać pod uwagę ceny proponowanych przez te firmy za wykonanie dwóch postępowań rozgraniczeniowych (tzn. za zadania nr 1 i nr 2) tylko wyłącznie za wykonanie czynności rozgraniczeniowych pomiędzy działkami nr 59 i nr 60 (tzn. za zadanie nr 2). Właściciele działek nr 59 i 60 nie są bowiem w ogóle zainteresowani kosztami rozgraniczenia działek objętych zadaniem nr 1. Właścicielami działek objętych zadaniem nr 1 są E. H. (działki nr 52,53,54 i 58) oraz Gmina B. (działka nr 56). Jest rzeczą zrozumiałą, że właściciele działek nr 59 i 60 nie mają w ogóle interesu w rozgraniczeniu dwóch innych działek (objętych zadaniem nr 1). Są oni zainteresowani tylko tym aby koszty rozgraniczenia ich działek (tzn. działek nr 59 i 60) były jak najniższe. W związku z czym organ administracji przy wyborze geodety winien się kierować wyłącznie cenami oferowanymi przez firmy geodezyjne dotyczącymi tylko rozgraniczenia działek nr 59 i nr 60, a nie cenami oferowanymi za wykonanie łącznie zadań nr 1 i nr 2. Organy administracji nie wyjaśniły w sposób racjonalny dlaczego kierowano się cenami proponowanymi przez oferentów za wykonanie łącznie obu zadań. Analiza cen oferowanych przez firmy geodezyjne za wykonanie tylko zadania nr 2 wskazuje, że wybór spółki [...] wcale nie był najkorzystniejszy. Istnieje duże zróżnicowanie cen proponowanych przez firmy geodezyjne (od 3000 zł do 8856 zł) zaś od oferty spółki [...] (6765 zł) istniały tańsze oferty a mianowicie propozycja firmy opisanej w punkcie 1.) wynosiła 3000 zł zaś oferta Z. B. wynosiła 4950 zł. Oferta firmy opisanej w punkcie 1.) była przeszło dwukrotnie niższa od propozycji spółki [...] zaś oferta Z.B. była niższa o prawie 1900 zł. Istniały zatem duże różnice między propozycjami dwóch wymienionych firm a propozycją spółki [...] W sytuacji gdy istniały tak znaczne różnice to organ administracji winien zażądać od spółki [...] kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia co składa się na sumę 6765 zł. Nie wiadomo bowiem w jaki sposób wyliczono tak wysoką kwotę i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety. Organ administracji nie zażądał jednak takiej kalkulacji lecz wybrał spółkę [...] podnosząc, że zapewniała ona najkrótszy termin realizacji usługi. Czas w jakim ma nastąpić wykonanie usługi ma istotne znaczenie dla wyboru oferty lecz nie może mieć znaczenia decydującego. Nie może być bowiem tak, że to czas realizacji usługi przez firmę geodezyjną ma wyłącznie decydować o wyborze oferty z pominięciem innych jej elementów. W niniejszej sprawie argument organu, że wybór spółki [...] podyktowany był szybszym terminem realizacji usługi przez spółkę, nie jest przekonujący. Wprawdzie w emailu z dnia 28 sierpnia 2019r. spółka zaproponowała termin wykonania usługi 30 listopada 2019 r. lecz w umowie z 17 września 2019r. termin ten przesunięto do 31 grudnia 2019r. zaś aneksem nr 2 z 23 grudnia 2019r., po objęciu umową jeszcze jednego postępowania rozgraniczeniowego, termin wykonania wszystkich czynności ustalono na 15 czerwca 2020r. Ostatecznie zatem termin na wykonanie zadania nr 2 (rozgraniczenie działek nr 59 i 60) ustalono na dzień 15 czerwca 2020r. i jest to dość odległy termin w stosunku do daty określonej w ofercie. Propozycja Z. B. przewidywała realizację usługi do końca 2019r. czyli do daty określonej w umowie ze spółką [...] tyle, że znacznie taniej (o 1815 zł). Była to zatem oferta o wiele korzystniejsza od propozycji spółki [...] Odnośnie oferty firmy określonej w punkcie 1.) to wykluczała ona możliwość wykonania usługi do końca 2019r. z uwagi na dużą ilość pracy lecz oferowała przystąpienie do realizacji umowy zimą. Z uwagi na ogólnikowość terminu "zimą" organ winien wezwać tę firmę do sprecyzowania kiedy ewentualnie miałoby nastąpić wykonanie usługi (czy np. w styczniu, czy w lutym czy w marcu 2020r.). Po sprecyzowaniu tego terminu organ winien dokonać analizy tej propozycji jak również propozycji Z.B. jak i propozycji spółki [...] pod kątem wyboru oferty najkorzystniejszej pod względem ceny i daty wykonania usługi. W ocenie sądu z ofertami winny zostać również zapoznane zainteresowane strony celem wypowiedzenia się, która z nich, ich zdaniem, byłaby najlepsza a mianowicie czy oferta Z.B., za kwotę 4950 zł z terminem realizacji do końca 2019r. czy też firmy określonej w punkcie 1.) za kwotę 3000 zł lecz zrealizowana nieco później czy też oferta spółki [...] za kwotę 6765 zł z terminem realizacji do końca 2019r. Po wypowiedzeniu się stron w tej kwestii organ winien dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty. Tak się jednak nie stało lecz organ administracji sam dokonał wyboru oferty spółki [...] która nie była ani ofertą najtańszą ani nie została najszybciej zrealizowana (wykonano ją do 15 czerwca 2020r.). W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, że wybór firmy geodezyjnej do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych winien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności przy czym organ administracji winien dołożyć w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety). Jak podkreśla się w orzecznictwie organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji. Wskazówką dla organów co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego mogą stanowić przepisy art.56 i 263 § 1 i 2 K.p.a., przepisy ustawy z 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2014r. poz.1025 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U. z 2013r. poz.518 ze zm.). Wymienione przepisy nie mają oczywiście zastosowania przy wyliczeniu wynagrodzenia geodety w postępowaniu administracyjnym lecz stanowią dla organów pewną wskazówkę (radę) w jaki sposób winno być wyliczone wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych i umożliwiają zweryfikowanie oferty geodety co do wysokości jego wynagrodzenia. W niniejszej sprawie organy administracji nie dokonały prawidłowego rozeznania rynku co do wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Rozeznanie to nie zostało dokonanej z należytą starannością bo nie ustalono w jakiem terminie mogła zostać wykonana usługa przez oferenta proponującego najniższą cenę zaś przy wyborzez oferty organ uwzględnił proponowane ceny za dwa zadania objęte zapytaniem ofertowym a nie jedynie za zadanie nr 2. Nie zażądano także od oferentów kalkulacji oferowanych cen. W efekcie wybrano spółkę [...] która nie oferowała ani najniższej ceny (dwie firmy proponowały o wiele niższe ceny) ani też nie wykonała zleconych jej czynności w najkrótszym terminie ( termin ustalony na dzień 15 czerwca 2020r. jest znacznie dłuższy od propozycji pozostałych firm). W skardze trafnie podniesiono, że kwota 6765 zł jest sumą wygórowaną. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skargi, że koszty postępowania rozgraniczeniowego winny być podzielone pomiędzy stronami w inny sposób niż po połowie. Należy zaznaczyć, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 59 i 60 leży w interesie właścicieli obu działek. O tym, że istnieje spór co do przebiegu tej granicy świadczy fakt, że decyzją nr [...] z [...]. częściowo umorzono postępowanie rozgraniczeniowe co do odcinka przebiegu granicy od punktu granicznego nr 540 do punktu nr 543. Dowodzi to, że istnieje spór pomiędzy właścicielami obu działek co do tego jak powinna przebiegać granica pomiędzy obu nieruchomościami. Skoro istnieje taki spór to koszty rozgraniczenia winni ponieść po połowie właściciele obu spornych działek tak jak stanowi przepis art.152 Kodeksu cywilnego. W skardze podniesiono, że koszty te nie powinny być podzielone na połowę lecz nie wskazano w jakiej proporcji strony winny je ponieść. Nie przedstawiono również żadnej argumentacji na uzasadnienie zarzutu, że koszty winny być podzielone w innej proporcji niż po połowie. W związku z czym sąd uznał, że zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przed wyborem firmy geodezyjnej organy administracji nie dokonały rozeznania rynku usług geodezyjnych z należytą starannością. Błędnie oparto się na cenach oferowanych przez cztery firmy geodezyjne za wykonanie dwóch postępowań rozgraniczeniowych (tzn. w zakresie zadań nr 1 i nr 2) zamiast wyłącznie za wykonanie postępowania rozgraniczeniowego działek nr 59 i 60. Wadliwie również wybrano spółkę [...] nie żądając od niej przedstawienia kalkulacji oferowanej ceny mimo, że nie była to oferta najtańszą (dwie oferty były o wiele tańsze) ani też nie została wykonana szybko (ustalony termin wykonania czynności rozgraniczeniowych 15 czerwca 2020r. jest znacznie dłuższy od propozycji pozostałych firm). Nadto przed wyborem wykonawcy nie zaznajomiono stron z trzema najkorzystniejszymi ofertami (oferta geodety M.Ż. była zdecydowanie najdroższa) celem umożliwienia wypowiedzenia się co do tych ofert. Naruszono zatem przepisy art. 7,8,9,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 1053 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyła się: 900 zł – wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, 1356 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata kancelaryjna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zweryfikować koszty postępowania rozgraniczeniowego określone przez spółkę [...] poprzez wyjaśnienie co się składa na tę kwotę, czy koszty rzeczywiście odpowiadały nakładowi pracy firmy geodezyjnej i jak się one kształtują na tle cen rynkowych. W sytuacji gdyby nie można było wyjaśnić i należycie uzasadnić wysokości kosztów postępowania to organy winny rozważyć możliwość obciążenia stron kosztami w wysokości odpowiadającej najtańszej ofercie złożonej w toku postępowania. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. a.l.