III SA/Łd 520/08

Dnia 5 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak Sędzia WSA: Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi Miasta Zduńska Wola na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie referendum gminnego w sprawie zamierzeń inwestycyjnych oddala skargę. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/263/08 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 czerwca 2008 roku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie zamierzeń inwestycyjnych Miasta Zduńska Wola. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Miasta Zduńska Wola w dniu 26 czerwca 2008 roku podjęła uchwałę w sprawie zamierzeń inwestycyjnych Miasta Zduńska Wola. Jako podstawę prawną uchwały organ powołał przepis art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). W treści uchwały Rada Miejska - § 2 - ustaliła treść wariantów proponowanych mieszkańcom Miasta Zduńska Wola do wyboru w referendum, w brzmieniu: 1. Wariant 1: "Jestem za realizacją na terenie Miasta Zduńska Wola, w pierwszej kolejności, inwestycji: budowa basenu krytego z lodowiskiem oraz sali widowiskowej, zagospodarowanie zbiornika "Kępina" na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, zagospodarowanie skansenu lokomotyw, budowa i remont dróg w ramach szlaku turystycznego z 24 fontannami – projekt pn. "Zduńska Wola lustrem Unii Europejskiej – markowy produkt turystyki miejskiej"."; 2. Wariant 2: "Jestem za realizacją na terenie Miasta Zduńska Wola, w pierwszej kolejności, inwestycji: budowa ratusza z dwupoziomowym podziemnym parkingiem". Organ wyznaczył dzień 14 września 2008 roku jako termin przeprowadzenia referendum (§ 3 uchwały) oraz ustalił wzór karty do głosowania w referendum (§ 4 ust. 1 i załącznik do uchwały). Nadto organ szczegółowo określił dni, w których upływają terminy wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem referendum (kalendarz) - § 5 uchwały. W szczególności organ ustalił, że do dnia 1 lipca 2008 roku nastąpi podanie do wiadomości mieszkańców przez rozplakatowanie na terenie Miasta Zduńska Wola treści uchwały oraz informacji o wyznaczonej siedzibie Miejskiej Komisji ds. Referendum. Powołanie przez Radę Miasta Zduńska Wola, Miejskiej Komisji ds. Referendum nastąpi do dnia 19 sierpnia 2008 roku, a do dnia 23 sierpnia 2008 roku Komisja ta powoła Obwodowe Komisje ds. Referendum Do dnia 23 sierpnia 2008 roku nastąpi także podanie do wiadomości mieszkańców, w formie obwieszczenia Prezydenta Miasta Zduńska Wola, informacji o numerach i granicach obwodów głosowania oraz o wyznaczonych siedzibach Obwodowych Komisji ds. Referendum. Spis osób uprawnionych do udziału w referendum zostanie przygotowany do dnia 31 sierpnia 2008 roku. Zakończenie kampanii referendalnej nastąpi do dnia 12 września 2008 roku o godzinie 24:00. Przekazanie Obwodowym Komisjom ds. Referendum listy osób uprawnionych do udziały w referendum miało nastąpić w dniu 13 września 2008 roku, a głosowanie w dniu 14 września 2008 roku w godzinach od 6 do 20. W konkluzji Rada Miasta Zduńska Wola postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 6 uchwały) i podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wojewoda Łódzki zawiadomieniem z dnia [...] roku zawiadomił Radę Miasta Zduńska Wola o tym, iż na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 czerwca 2008 roku. W treści tego pisma Rada Miasta Zduńska Wola została zobowiązana do wyjaśnienia i udokumentowania inicjatywy przeprowadzenia referendum oraz do udostępnienia odpisu protokołu z XXII sesji Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 czerwca 2008 roku w wersji, jaka zostanie przedłożona do zatwierdzenia na najbliższej sesji wraz z listą obecności radnych i projektem uchwały. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta Zduńska Wola, w piśmie z dnia [...] roku wyjaśniła, iż inicjatywa przeprowadzenia referendum pochodziła od grupy radnych, którzy kierowali się przekonaniem, że proponowane zadania inwestycyjne są sprawami istotnymi, dotyczącymi społecznych i gospodarczych oraz kulturowych więzi łączących wspólnotę samorządową i jednocześnie zadania te nie są zastrzeżone do wyłącznej kompetencji innych organów władzy publicznej, niż władze samorządowe. Zdaniem strony przedstawione zagadnienie spełnia wymagania, o których stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 roku, sygn. akt: K 30/02 (OTK-ZU 2003/2A/16). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygający wynik referendum może skutkować nie tylko podjęciem ostatecznej decyzji, ale także wydaniem odpowiedniej opinii lub zajęciem odpowiedniego stanowiska – zgodnie z wynikiem referendum. W ocenie strony, sformułowanie pytań referendalnych jest jasne i nie budzi wątpliwości, a zarazem rozstrzyga spór dotyczący priorytetów inwestycyjnych miasta. Nadto, uzasadnieniem konieczności przeprowadzenia referendum jest to, że Rada Miasta Zduńska Wola, jako organ uchwałodawczy, chce zapoznać się z stanowiskiem mieszkańców miasta, co jest możliwe jedynie w drodze referendum. Wniosek o włączenie do porządku obrad Rady Miasta Zduńska Wola w dniu 26 czerwca 2008 roku wniosku o przeprowadzenie referendum został sformułowany w piśmie z dnia 16 czerwca 2008 roku, a do materiałów sesyjnych dla radnych został dołączony projekt uchwały. Tym samym zostały spełnione przesłanki włączenia przedmiotowej problematyki pod obrady Rady Miasta Zduńska Wola w dniu 26 czerwca 2008 roku. W toku obrad sesji obyła się dyskusja i radni wysłuchali wyjaśnień Prezydenta Miasta Zduńska Wola, po czym przystąpili do głosowania, w wyniku którego uchwała została przyjęta wymaganą bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/263/08 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 czerwca 2008 roku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie zamierzeń inwestycyjnych Miasta Zduńska Wola. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowienia uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Przepis ten stanowi, iż w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Prawo do referendum z inicjatywy rady gminy przysługuje m. in. w sprawach ważnych dla gminy w przedmiocie sposobu rozstrzygania spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Zdaniem organu przedmiot referendum niewątpliwie mieści się w sferze zagadnień, o których stanowi art. 2 ustawy o referendum lokalnym. Tym niemniej przedmiot referendum dotyczy kwestii, które zostały już określone w uchwałach Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 25 października 2007 roku i 29 maja 2008 roku. W takiej sytuacji uchwała o przeprowadzeniu referendum jest bezprzedmiotowa. Organy bowiem przystąpiły już do realizacji inwestycji, której miało dotyczyć referendum. Prezydent Miasta Zduńska Wola, działając w imieniu Miasta Zduńska Wola, wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] roku, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędne uznanie, iż Rada Miasta Zduńska Wola nie będzie miała prawa podjąć uchwały w sprawie przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie zamierzeń inwestycyjnych Miasta Zduńska Wola. Ponadto, strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się mieszkańcom Miasta Zduńska Wola w ważnej dla nich sprawie oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi strona opisując dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] roku. Strona wskazała, iż stanowisko organu nadzoru skutkuje ograniczeniem Radzie Miasta oraz mieszkańcom konstytucyjnego prawa do współdecydowania o istotnych, ważnych sprawach dotyczących społeczności lokalnej. Jeżeli Rada Miasta, może na każdym etapie postępowania zmienić uchwałę w sprawie Wieloletniego Programu Inwestycyjnego, to wolę w tym zakresie mogą wyrazić również mieszkańcy miasta. Uzasadnieniem tezy przeciwnej nie może być argument, iż realizacja inwestycji już się rozpoczęła, gdyż dotychczas tylko przygotowano dokumentację, która ze względu na długi okres ważności, będzie wykorzystana w procesie rozwoju miasta. Do skargi załączono uchwałę Nr XXIII/278/08 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 8 sierpnia 2008 roku w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu, a nadto wskazał, że zaproponowane pytania referendalne nie zawierają pełnych i rzetelnych informacji sugerując, iż mieszkańcy wspólnoty poprzez referendum mieli wypowiedzieć się w przedmiotowej kwestii. Inicjatywa przeprowadzenia referendum, zdaniem Wojewody Łódzkiego, w zaistniałym stanie faktycznym jest spóźniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art.148 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 czerwca 2008r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz.U. nr 88 poz.985 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.2 ust.1 wymienionej ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z wymienionego przepisu wynika, iż referendum lokalne polega na wyrażeniu przez mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, w drodze głosowania, swojej woli w przedmiocie sposobu rozstrzygania sprawy, która dotyczy tej wspólnoty przy czym sprawa ta musi mieścić się w zakresie zadań i kompetencji organu danej jednostki. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdziło nieważność uchwały z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego zamierzeń inwestycyjnych Miasta Zduńska Wola. Uchwała ta zaproponowała mieszkańcom, do wyboru, dwa warianty przy czym pierwszy z wariantów przewidywał realizację w pierwszej kolejności następujących inwestycji: - budowę basenu krytego z lodowiskiem oraz sali widowiskowej - zagospodarowanie zbiornika "Kępina" na cele rekreacyjno – wypoczynkowe - zagospodarowanie skansenu lokomotyw - budowa i remont dróg w ramach szlaku turystycznego z 24 fontannami Należy zaznaczyć, iż zamierzenia inwestycyjne objęte wariantem 1 referendum zostały objęte dwoma wcześniejszymi uchwałami Rady Miasta Zduńska Wola a mianowicie uchwałą nr XIV/142/07 z 25 października 2007r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Programu Inwestycyjnego Miasta Zduńska Wola na lata 2005 – 2009 oraz uchwałą nr XXI/253/08 z 29 maja 2008r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Programu Inwestycyjnego Miasta Zduńska Wola na lata 2005-2009. W obu wymienionych uchwałach przyjęto do realizacji zamierzenia inwestycyjne przewidziane w wariancie 1 referendum. Realizacja tych zamierzeń ma nastąpić w latach 2007 – 2009 zaś w 2007r. wydano na ten cel 279,3 tys. Zł. Oznacza to, iż w obrocie prawnym pozostają dwie uchwały Rady Miasta dotyczące zamierzeń inwestycyjnych będących przedmiotem pytania referendalnego – wariant 1. Obie uchwały są obowiązujące i nie można pozbawić ich skuteczności poprzez wynik referendum gminnego. Wariantowe pytania zaproponowane w uchwale z 26 czerwca 2008r. sugerują, iż mieszkańcy wspólnoty mają się wypowiedzieć co do kolejności realizacji zamierzeń inwestycyjnych mimo, że kwestia ta została już przesądzona w obowiązujących aktach prawa miejscowego. Warianty pytań nie zawierają pełnych i rzetelnych informacji co do tego, iż realizacja zamierzeń inwestycyjnych określonych w wariancie 1 została już rozstrzygnięta wcześniejszymi uchwałami. Pytania referendalne sugerują, iż dopiero referendum ma przesądzić sprawę kolejności realizacji zamierzeń inwestycyjnych mimo, że sprawę tę już rozstrzygnięto uchwałami z 25 października 2007r. i 29 maja 2008r. i na wykonanie inwestycji objętych wariantem 1 wydatkowano już 279,3 tys. zł. W istocie pytania referendalne wprowadzają w błąd mieszkańców wspólnoty. Wojewoda Łódzki słusznie podniósł, iż inicjatywa referendum gminnego została przeprowadzona niejako "po czasie" gdyż sprawę będącą przedmiotem referendum rozstrzygnięto już wcześniej aktami prawa miejscowego. Wyniki referendum mogłyby zablokować wejście w życie uchwal z 25 października 2007r. i z 29 maja 2008r. co jest rzeczą niedopuszczalną. Pogląd, iż brak jest podstaw do tego aby referendum traktować jako weto ludowe, dające możliwość zablokowania wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych przez organy samorządowe, wyrażony został w Ustawa o referendum lokalnym – Komentarz (Piotr Uziębło, Oficyna 2008r.). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym komentarzu. Pogląd, iż w sytuacji kiedy "wariantowe pytania referendalne" zawierają informacje niepełne, wprowadzające w błąd i nie uwzględniają stanu faktycznego sprawy to przeprowadzenie referendum jest niedopuszczalne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 marca 1997r. w sprawie II SA/Łd 429/97 (ONSA nr 1 z 1998r. poz.21). Pogląd ten wprawdzie został wyrażony w okresie obowiązywania ustawy z 11 października 1991r. o referendum gminnym (Dz.U. nr 84 poz.385) lecz stan faktyczny był bardzo podobny jak w niniejszej sprawie. Chodziło bowiem także o wypowiedzenie się w referendum w sprawie, która już wcześniej została rozstrzygnięta uchwałą organu gminy. Sąd wówczas uznał, iż przeprowadzenie w takiej sytuacji referendum nie doprowadziłoby do osiągnięcia jego celu. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym postanowieniu. Niezasadny jest zarzut strony skarżącej, iż Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność uchwały z 26 czerwca 2008r. pozbawił mieszkańców gminy prawa decydowania o istotnych i ważnych sprawach dotyczących społeczności lokalnych, a takimi sprawami są zamierzenia inwestycyjne na terenie gminy. W ocenie strony skarżącej jest to ograniczenie funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Należy zaznaczyć, iż mieszkańcy konkretnej wspólnoty mają prawo wyrażać soją wolę w referendum lokalnym w każdej sprawie należącej do kompetencji organu samorządowego. Wynik takiego referendum ma wówczas charakter stanowczy i rozstrzygający. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy sprawa taka została już wcześniej rozstrzygnięta aktem prawa miejscowego. Akt taki jest wiążący i jego obowiązywania nie można "zablokować" przez przeprowadzenie w tej sprawie referendum lokalnego. Mogłoby to bowiem doprowadzić do sytuacji, że referendum byłoby środkiem uniemożliwiającym wejście w życie i obowiązywanie aktu prawa miejscowego. Mieszkańcy wspólnoty, poprzez instytucję referendum, mieliby wówczas prawo do wpływania na treść obowiązującego aktu prawa miejscowego co byłoby sprzeczne z celem referendum. W ocenie sądu, w sytuacji gdy konkretna sprawa została już rozstrzygnięta obowiązującym aktem organu samorządowego, to bezprzedmiotowe jest przeprowadzanie w tej sprawie referendum lokalnego. Niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze, iż Rada Miasta, w zależności od wyników referendum, mogłaby zweryfikować swoje stanowisko co do kolejności realizacji inwestycji i zmienić Wieloletni Program Inwestycyjny. Odnośnie zaś poniesionych już wydatków to, w ocenie strony skarżącej, są to wydatki na dokumentację projektową, która mogłaby ewentualnie zostać wykorzystana w przyszłości. Faktem jest, iż Rada Miasta może zawsze zmienić Wieloletni Program Inwestycyjny lecz dotychczas nie zweryfikowała kolejności realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Nadal obowiązują uchwały dotyczące kolejności i czasu wykonania tych zamierzeń i na ich realizację wydano już konkretne środki finansowe. Skoro zatem obowiązują w tym zakresie konkretne akty prawa miejscowego to dalsze ich obowiązywania nie można uzależniać od wyników referendum. W takim przypadku przeprowadzenie referendum byłoby bezprzedmiotowe. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Realizacja zamierzeń inwestycyjnych objętych pytaniem referendalnym 1 została już przesądzona wcześniejszymi uchwałami Rady Miasta Zduńska Wola. Pytania referendalne nie zawierają zatem pełnych informacji, wprowadzają w błąd mieszkańców wspólnoty i nie uwzględniają stanu faktycznego sprawy. W związku z czym organ nadzoru słusznie uznał, iż uchwała z 26 czerwca 2008r. narusza art.2 ust.1 ustawy z 15 września 2000r. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę. K.O.