III SA/Łd 530/06

Dnia 3 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Rady Miasta w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokat W. M. – K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy G. 47, kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat W. M. – K. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, 3. oddala wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 530/06 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta w P., działając na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), upoważniła Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń wynikających z przepisów: 1/ ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), 2/ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zakresie zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy lub przepisami szczególnymi, 3/ ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zakresie wydawania zaświadczeń o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 pkt 3) i wydawania zaświadczeń o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4). W dniu 4 października 2006r. wpłynęła do Urzędu Miasta w P. skarga A. K., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, dotycząca uchwały Rady Miasta z dnia [...] Nr [...]. Skarżący powołał się na art. 7 Konstytucji RP i wskazał, iż jako mieszkaniec P. ma prawo oczekiwać od władz miasta działań zgodnych z tym przepisem. Podniósł, iż Rada Miasta nie uwzględniła w swej uchwale treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego ustawodawca określił jednoznacznie, iż postanowienia i zaświadczenia z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, ustawy prawo budowlane i ustawy o gospodarce nieruchomościami wydaje wójt lub burmistrz lub prezydent miasta, przy pomocy urzędu miasta - czyli jednostki organizacyjnej danej wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi przez ustawodawcę, a nie utworzonej przez radę gminy. Zdaniem skarżącego, ustawodawca nie pozwolił, aby decyzje administracyjne, postanowienia i zaświadczenia wydawane na podstawie wskazanych wyżej ustaw, były wydawane przez organy jednostek organizacyjnych utworzonych przez radę gminy. Skarżący dodał, iż pismem z dnia 17 sierpnia 2006r. wzywał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z wyjaśnienia skarżącego z dnia 23 listopada 2006r., na wezwanie nie otrzymał odpowiedzi Rady Miasta, jedynie Przewodniczący Rady Miasta P., pismem z dnia 18 października 2006r., przesłał mu opinię prawną. Ponadto, A. K. zażądał w skardze powołania biegłych sądowych w zakresie tej sprawy, tak aby zostało wydane orzeczenie rzetelnie, dogłębnie i właściwie a przede wszystkim w sposób odpowiadający prawu i zgodny z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów o których mowa w art. 9 ust. 1. Z kolei art. 9 ust. 1 wymienia utworzone przez radę gminy w celu realizacji zadań gminnych jednostki organizacyjne. W ocenie Rady Miasta P. oraz Prezydenta Miasta, zaskarżona uchwała znajduje pełną podstawę prawną w przepisie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, przekazane uchwałą kompetencje należą do zadań gminnych i brak jest jakichkolwiek wątpliwości związanych z rodzajem przekazywanych kompetencji. Niezależnie od wszystkiego organ podkreślił, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego, który zaskarżoną uchwałą mógłby zostać naruszony, a którego istnienie jest niezbędnym warunkiem do złożenia skargi w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podniósł, iż skarżący nie próbował nawet wykazać takiego interesu prawnego w skardze. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał A. K. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2006r. skarżący podniósł, iż uchwała Nr [...] z dnia [...] podjęta została z rażącym naruszeniem prawa przez organy miasta P., ponieważ uchwałą tą wyłączono Prezydenta Miasta od wydawania decyzji administracyjnych, postanowień oraz zaświadczeń "związanych" a upoważniono do nich jednostkę organizacyjną utworzoną przez Radę Miasta. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta P. nie realizuje swoich ustawowych kompetencji, zastrzeżonych dla tego organu. Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007r. pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o powołanie biegłych i wyjaśnił, iż A. K. dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego w uszczupleniu jego praw obywatelskich, które polega na naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy prawo budowlane. Skarżący dodał, iż w jego ocenie skoro ma dostęp do wszystkich dokumentów jak strona, to oznacza że jest stroną postępowania. Wyjaśnił ponadto, iż skoro uczestniczył w wyborach samorządowych i wybierał Prezydenta, to chciałby, aby to ten Prezydent wydawał decyzje w zastrzeżonych dla niego sprawach. Podniósł, iż Rada Miasta nie może odbierać kompetencji Prezydentowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych do niego aktów pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przesłanką skargi jest zatem naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałby być skarżący. Na podstawie powołanego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że skarżący uważa, iż rażąco narusza ona prawo. O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany przepis, obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącego przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący nie udowodnił, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych konkretnych uprawnień albo też uniemożliwia ich realizację. W szczególności interesem tym nie jest ogólne powołanie się przez skarżącego na uszczuplenie jego praw obywatelskich polegające na naruszeniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy prawo budowlane, bowiem skarżący nie wykazał, że jest to związane z jego indywidualną sferą praw i obowiązków. Interesu tego nie można dopatrywać się również w tym, iż być może w przyszłości skarżący będzie domagał się od organów wydania decyzji, której rozstrzygnięcie opierało się będzie na treści zaskarżonej uchwały i przepisach powołanych wyżej ustaw. Interes prawny skarżącego do zaskarżenia uchwały Nr [...] z dnia [...] nie wynika również ze wskazanego przez niego art. 73 k.p.a., który umożliwia stronie postępowania wgląd do akt sprawy, na każdym etapie jej rozpoznania. Okoliczność, iż skarżący miał możliwość zapoznawania się z aktami sprawy dotyczącej wniesionej przez siebie skargi na uchwałę Rady Miasta P. nie powoduje, że z tego tytułu powstał interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jak również nie stanowi przeszkody do dokonania przez Sąd na rozprawie oceny występowania w sprawie tego interesu i w razie uznania, że interes taki nie występuje do oddalenia skargi. Także podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż skoro uczestniczył w wyborach Prezydenta Miasta P., to chciałby aby wybrany przez niego Prezydent realizował przyznane mu ustawowo uprawnienia nie może uzasadniać występowania po stronie skarżącego interesu prawnego, lecz wskazuje jedynie na istnienie interesu faktycznego. Występowanie wyłącznie interesu faktycznego po stronie skarżącego powoduje jednakże, iż skarżący nie ma wymaganej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podkreślić należy, iż uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata, przyznanego skarżącemu z urzędu, Sąd orzekł stosownie do art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Sąd nie orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów opłaty skarbowej zapłaconej od udzielonego pełnomocnictwa, bowiem art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje Sądowi podstawę do zasądzenia nieopłaconego przez skarżącego wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków jedynie na rzecz wyznaczonego adwokata, a jak wynika z potwierdzenia wpłaty (k. 64 akt sądowych) powyższa opłata nie została uiszczona przez wyznaczonego pełnomocnika. Przepis ten nie może stanowić podstawy do zwrotu wydatków na rzecz skarżącego w sytuacji gdy jego skarga została oddalona. Sąd oddalił jednocześnie wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, gdyż zgodnie z art. 199 powołanej wyżej ustawy, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności i to w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Powyższe oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie może zasądzić kosztów postępowania na rzecz organu administracji, nawet w przypadku oddalenia skargi jako bezzasadnej.