III SA/Łd 532/08

Dnia 22 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Burmistrz P. przekazał według właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. podanie C. K. w przedmiocie dojazdu do prywatnych działek rolnych przez działkę o nr ewidencyjnym [...], w obrębie geodezyjnym Z. i niewłączania tej działki do umowy dzierżawy zawartej ze Z. P. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. zarządza działką oznaczoną nr [...] i jest stroną przedmiotowej umowy dzierżawy, stąd też w ocenie tegoż organu Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego podania C. K. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie Z. P., podnosząc, że kwestia dostępności terenu gospodarstwa rybackiego P. dla osób z gospodarstwem niezwiązanych była podnoszona w trakcie rozprawy w dniu 30 czerwca 2008 r. w sprawie oznaczonej nr [...] dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na retencji wód i jej piętrzeniu w gospodarstwie rybackim usytuowanym w P., działki nr [...] w obrębie geodezyjnym Z., w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, w której toku poinformowano osoby w niej uczestniczące, iż Sąd Rejonowy w R. wydał w dniu 8 czerwca 2007 r. postanowienie rozstrzygające przedmiotowy problem. Kopię postanowienia Sądu Rejonowego przekazano Burmistrzowi P. Ponadto Z. P. oświadczył, iż w dniu 7 sierpnia 2008 r. przypadkowo dowiedział się o wydaniu przez Burmistrza P. powyższego postanowienia organu I instancji z dnia [...] i według jego ustaleń podanie C. K. nie zostało odnotowane w książce wpływu korespondencji i nie jest do odnalezienia w Urzędzie. Dodatkowo w treści zażalenia Z. P. podniósł, iż został pominięty przez organ I instancji jako strona w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe wskazując, iż postępowanie zażaleniowe zostaje uruchomione przez czynność procesową, jaką jest wniesienie zażalenia, aby jednak czynność ta wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania, w tym zażalenie musi być wniesione przez uprawniony podmiot. W ocenie Kolegium postanowienie Burmistrza P. podjęte zostało na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. z treści, którego wynika, że wniesienie podania do organu niewłaściwego nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania. Zdaniem organu II instancji przepis ten nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii charakteru (rodzaju) sprawy stanowiącej przedmiot podania. Organ niewłaściwy w trybie tego przepisu przekazuje więc podanie, a nie sprawę, i nie może ustalać podmiotów będących stronami w sprawie wynikającej z żądania błędnie do niego skierowanego. Dlatego też w omawianym przypadku Burmistrz P. przekazał podanie C. K. Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. (zarządcy działki nr [...]) ponieważ podnoszone w podaniu kwestie podlegają właściwości tejże Agencji. Postanowienie w tej sprawie skierowane zostało do wnoszącej podanie i Agencji. Natomiast Z. P. nie wnosił przedmiotowego podania, a zatem w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie przysługiwało mu prawo do wniesienia zażalenia, a w takiej sytuacji należało umorzyć postępowanie zażaleniowe. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Z. P. powtórzył argumentację wyrażoną w zażaleniu na postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] Nr [...], kolejny raz podnosząc, iż został pominięty w sprawie jako strona postępowania. Dodatkowo opisał przebieg i genezę sporu prowadzonego pomiędzy Burmistrzem P., C. K., a skarżącym dotyczącego wykonywania umowy dzierżawy gospodarstwa rybackiego "A", a w szczególności sposobu korzystania z grobli stawowej w przedmiotowym gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem kontroli Sądu w sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. umarzające postępowanie zażaleniowe od postanowienia Burmistrza Miasta P. z dnia [...] o przekazaniu według właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. podania C. K. w sprawie dojazdu do działek rolnych przez działkę o nr ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym Z. i niewłączania tej działki do umowy dzierżawy zawartej ze Z. P. Oznacza to, iż Sąd zakresem badania obejmuje ten konkretny akt, zawierający rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Nie odnosi się, więc do innych kwestii, podnoszonych przez skarżącego w skardze, tym samym i dotyczących istoty sprawy, czyli przedmiotu postępowania objętego powyższym wnioskiem. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. normuje instytucję procesową taką jak umorzenie postępowania odwoławczego, zaś w związku z art. 144 k.p.a. umorzenie postępowania zażaleniowego. Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej podstawie prawnej i w powyższym brzmieniu stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania (zażalenia) przez organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania zażaleniowego, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania zażaleniowego może być w szczególności cofnięcie zażalenia, złożenie zażalenia przez osobę niemającą przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono zażalenie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego zażalenie i umorzył postępowanie zażaleniowe. Postanowienie organu I instancji wydane zostało w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. Tymczasem zażalenie na nie złożył podmiot, który nie był wnoszącym pismo, przekazane następnie do rozpatrzenia według właściwości innemu organowi, a zupełnie inny podmiot. Należy przy tym podkreślić, iż pismo wniesione przez stronę do organu niewłaściwego nie powoduje jeszcze wszczęcia postępowania którego inicjatorem jest nadawca pisma. Dlatego zażalenie na postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości wnieść może jedynie podmiot, który był nadawcą pisma. W niniejszej sprawie natomiast zażalenie wniósł skarżący, który nie posiadał przymiotu strony na tym etapie postępowania. Wprawdzie art. 61 § 3 k.p.a. regulując datę wszczęcia postępowania na wniosek strony, stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednak przez dzień doręczenia żądania organowi należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do właściwego organu. Jeżeli natomiast podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego, ten przekazuje je organowi właściwemu. Za dzień doręczenia podania organowi właściwemu należy uważać dzień, w którym podanie faktycznie wpłynęło do organu właściwego. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 345, 360) Zastosowany przez organ I instancji art. 65 § 1 k.p.a. reguluje formę przekazania sprawy do organu właściwego. Przekazanie sprawy następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przedmiotem wnoszonego podania jest sprawa materialnoprawna lub sprawa procesowa (tryby nadzwyczajne). Pomimo przyjęcia w art. 65 § 1, rozwiązania wedle którego organ niewłaściwy przekazuje sprawę do organu właściwego, należy przyjąć, że organ niewłaściwy przekazuje w istocie podanie (a nie sprawę) do organu właściwego. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 585/04, LEX Nr 169358). Przedmiot żądania kształtujący sprawę wyznacza natomiast treść podania, jednak organ niewłaściwy nie może wyznaczyć ani treści żądania, ani jego granic. Taka wykładnia wynika expressis verbis z normy zawartej w art. 65 § 1 k.p.a. stanowiącej, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zatem organ niewłaściwy nie może ustalać podmiotów będących stronami stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z żądania błędnie do niego skierowanego. W tej sytuacji datą wszczęcia postępowania jest dzień wpływu podania do organu właściwego, a art. 65 § 2 k.p.a. ustanawia jedynie ochronę przed negatywnymi skutkami uchybienia ustawowego terminu, stanowiąc o jego zachowaniu. W kontekście tych rozważań obowiązkiem organu odwoławczego było przede wszystkim ustalenie, czy zażalenie wniesione przez Z. P. było dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Oczywiście niedopuszczalnym jest zażalenie wniesione przez osobę nie mającą takiej legitymacji, a w razie jego wniesienia organ winien wydać stosowne postanowienie. Postępowanie odwoławcze nigdy nie może być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, kiedy uprawniony podmiot wniesie odwołanie. Legitymację do wniesienia zażalenia - jak to wynika z art. 127 § 1 k.p.a. - ma jedynie strona którą w omawianym wypadku jest tylko podmiot wnoszący podanie do niewłaściwego organu. Skoro zatem Z. P. nie miał legitymacji do wniesienia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., umarzając postępowanie zażaleniowe w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawi art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną. J.S.