III SA/Łd 532/12

Dnia 8 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku sprawy ze skargi A. B. D. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu A. K., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. III SA/Łd 532/12 U Z A S A D N I E N I E Rektor Uniwersytetu [...] postanowieniem z dnia [...] roku (znak [...]) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. w sprawie skreślenia A. B. D. z listy studentów II roku studiów na kierunku "Prawo" jednolitych stacjonarnych studiów magisterskich z powodu nieuzyskania zaliczenia semestru. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] r. Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] skreślił A. B. D. z listy studentów II roku studiów na kierunku "Prawo" jednolitych stacjonarnych studiów magisterskich z powodu nieuzyskania zaliczenia semestru. W decyzji organ powołał się na art. 190 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). A. B. D. w dniu 12 kwietnia 2012 r. złożył za pośrednictwem Kierownika Dziekanatu do Rektora Uniwersytetu [...] pismo zatytułowane "Odwołanie". W piśmie stwierdził, że nie zgadza się z decyzją Dziekana, ponieważ nawet dotąd nie powiadomiono go o skreśleniu z listy studentów. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ponadto uległ wypadkowi i jako osoba samotna był leczony i rehabilitowany poza miejscem zameldowania. Załączył kartę informacyjną potwierdzającą pobyt w szpitalu od 1.02.2011 r. do 4.03. 2011r. zaświadczenie i kartę wypisową ze szpitala, z których wynika, że uległ wypadkowi w dniu 12 marca 2011r. ( upadek ze schodów) i doznał złamania górnej i dolnej gałęzi kości łonowej prawej i złamania żeber. Powyższe pismo potraktowane zostało przez Rektora Uniwersytetu [...] jako odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. Rektor Uniwersytetu [...] wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 134, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Dziekana Wydziału Prawa i Administracji została doręczona odwołującemu w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) w dniu 8 listopada 2011 r. W związku z powyższym czternastodniowy termin do złożenia odwołania w niniejszej sprawie upłynął z dniem 22 listopada 2011 r. Termin na wniesienie odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., wynoszący 14 dni, nie został zatem zachowany. Jak bowiem wskazał organ, z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało złożone w dniu 7 maja 2012 r. (prezentata organu – Biura Rektoratu [...]). Na postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A. B. D.. W uzasadnieniu skargi skarżący ograniczył się do stwierdzenia, ze nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Złożył równocześnie wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, wskazując, że jest osobą niewidomą. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...], podtrzymując w pełni swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego z urzędu popierał skargę i wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazywał, że organ powinien wezwać skarżącego do wypowiedzenia się, czy wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Złożył też wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaznaczyć jednocześnie należy, że zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. w sprawie skreślenia A. B. D. z listy studentów. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin na jego wniesienie wynosi, zgodnie z § 2 wskazanego przepisu, 14 dni od daty doręczenia decyzji (postanowienia) stronie. Z brzmienia tego przepisu wynika jasno, że aby można było ocenić zachowanie terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie stwierdzić uchybienie tego terminu, co jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia, najpierw należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja została doręczona i ustalić datę, w której doręczono tę decyzję. Dopiero wówczas organ może oceniać, czy został zachowany przez stronę 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., który liczy się od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż Rektor Uniwersytetu [...] uznał, że decyzja Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. została skarżącemu skutecznie doręczona – jak wskazał w swoim uzasadnieniu - w dniu 8 listopada 2011 r., w trybie zastępczym, uregulowanym w art. 44 k.p.a. Dowodem potwierdzającym takie stanowisko, jest, w ocenie organu II instancji, załączona do akt sprawy koperta wraz z dołączonym do niej potwierdzeniem odbioru, zaadresowana: A. D., ul. A. , [...]. Na kopercie znajdują się pieczątki doręczyciela: "Adresat nieobecny awizowano dnia..." z ręcznym dopiskiem "31.10.2011 r." i nieczytelnym podpisem doręczyciela oraz pieczątka "awizowano powtórne 07 11 2011 " wraz z odciskiem datownika, dnia 07.11.2011", a także na odwrotnej stronie koperty pieczątka "zwrot nie podjęto w terminie" z odciskiem datownika 15.11.11. Powołując się na treść art. 44 § 4 k.p.a., organ przyjmuje w swoim rozstrzygnięciu, że doręczenie skarżącemu decyzji nastąpiło w trybie zastępczym z upływem 14 dniowego terminu od dnia złożenia przesyłki w placówce pocztowej ( "pierwsze awizo z dnia 31.10.2011 r., powtórne awizowanie w dniu 7.11.2011 r.), a zatem doręczenie zastępcze zostało dokonane ... 8 listopada 2011 r. W związku z powyższym czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w niniejszej sprawie 22 listopada 2011 r. W ocenie Sądu, stanowisko organu, że decyzja Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. W myśl art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 wskazanej ustawy: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2 tego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 wskazywanego przepisu). Jak stanowi art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie uregulowane w art. 44 k.p.a. jest doręczeniem zastępczym. Unormowanie to spełnia dwojakie zadanie. Po pierwsze, przepisy te stwarzają dla adresata pisma prawo do odebrania w określonym czasie pisma osobiście lub przez osobę upełnomocnioną do działania w jego imieniu, stanowiąc odpowiednio do tego o prawnym obowiązku przechowywania pisma z zawiadomieniem o tym fakcie adresata. Po drugie, zapobiegają tamowaniu biegu postępowania, ale dopiero w przypadku zaniechania odbioru pisma przez adresata w określonym terminie ( B. Adamiak, J. Borkowski "KPA Komentarz" Wyd 11 str. 254) Stosowanie instytucji prawnej doręczenia zastępczego służyć ma zapewnieniu ekonomiki postępowania i zapobiegać przewlekaniu postępowania administracyjnego przez adresatów pism. Jednocześnie omawiany sposób doręczenia stwarza stan fikcji w tym zakresie. Pozwala bowiem na przyjęcie domniemania, iż strona odebrała w określonej dacie skierowaną do niej przesyłkę, pomimo iż w rzeczywistości sytuacja taka nie miała miejsca. Wobec tego stosowanie tej instytucji nie może być dowolne i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 k.p.a., przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością i w kolejności przewidzianej w przepisie . Instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku istotnych czynności, których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Czynności te wymienione są w poszczególnych paragrafach art. 44 k.p.a. Po pierwsze – nastąpić musi stwierdzenie niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru, co doręczyciel stwierdza na przesyłce podając przyczynę niemożności doręczenia przesyłki. Po drugie – gdy doręczenia dokonuje się przez pocztę, przesyłka zostaje złożona na przechowanie w placówce pocztowej przez 14 dni., co również powinno być stwierdzone na przesyłce odciskiem datownika danej placówki pocztowej. Po trzecie – doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zawiadomienie to ( tzw. awizo) umieścić należy w pierwszej kolejności w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe – na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, wq którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Obowiązki listonosza w takiej sytuacji określa § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), stanowiąc, że jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego stwierdzi się nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do ich odbioru, o których mowa w art. 26 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia wraz z informacją o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka lub przekaz pocztowy są przechowywane, operator pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Informację o pozostawieniu zawiadomienia np. w skrzynce pocztowej adresata także zaznacza się na przesyłce. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Również pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki powinno być potwierdzone na przesyłce stosowną adnotacją oraz odciskiem datownika, tak aby po jej zwrocie do organu prowadzącego postępowanie można było stwierdzić, czy są podstawy do stwierdzenia powstania skutku prawnego, wynikającego z fikcji doręczenia ustanowionej w art. 44 § 4 k.p.a. Jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, licząc od daty pierwszego zawiadomienia, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby jednak organ mógł stwierdzić, że powstał skutek doręczenia, wszystkie czynności muszą być wykonane z należytą starannością. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że niezawiadomienie o miejscu pozostawienia przesyłki, jak też zupełny brak informacji na zwrotce lub też jej nieczytelne wypełnienie oznaczają, że doręczenie jest bezskuteczne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 roku, sygn. akt I FSK 485/07 - niepublikowane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Gd 1457/1996 - Lex nr 34760, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt III RN 70/2000 - OSNP 2001/19/574,wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002 roku, sygn. akt II SA/Gd 2552/1999 - Lex nr 76110). W rozpatrywanej sprawie przesyłka zawierająca decyzję o skreśleniu skarżącego z listy studentów zawierała adnotacje o przyczynie niemożności jej doręczenia adresatowi oraz awizowaniu przesyłki, a następnie pozostawieniu powtórnego awiza. Nie wiadomo jednak gdzie awizo, czyli zawiadomienie o nadejściu przesyłki i miejscu gdzie można ją odebrać, zostało umieszczone. Wobec tego, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 44 § 1-4 k.p.a. , nie można było uznać, że przesyłka została skarżącemu skutecznie doręczona. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, iż organ nie miał podstaw do oceny, że w sprawie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, gdyż w przypadku niedoręczenia stronie decyzji nie mógł upłynąć termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Doszło zatem do naruszenia w sprawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 44 § 4 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona i w konsekwencji uchybił on terminowi do wniesienia odwołania. Zauważyć dodatkowo należy, choć nie miało to zasadniczego wpływu na treść rozstrzygnięcia, że organ odwoławczy, co do zasady błędnie wyliczał upływ 14 dniowego terminu z art. 44 § 4 k.p.a. na dzień 8 listopada 2011 r., gdyż termin ten upływałby 14 listopada 2011 r., gdyby przesyłka była prawidłowo awizowana. Termin na wniesienie odwołania upływałby więc po 14 dniach od tej daty, czyli w dniu 28 listopada 2011 r., a nie jak wskazał organ w dniu 22 listopada 2011 r. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy błędnie uznał, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu. Ocenie organu powinna podlegać prawidłowość doręczenia decyzji, a kwestia ta nie została wyjaśniona. Organ administracji naruszył zatem przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1-4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c.) ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 250 powyższej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). e.o.