III SA/Łd 536/07

Dnia 25 września 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W., J. B. i C. J. na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia[...] znak [...] w przedmiocie wniosku radnych o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia[...] Nr [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. III SA/Łd 536/07 UZASADNIENIE W dniu [...] za pośrednictwem Rady Miejskiej w D. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga B. W., J. B. i C. J. na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego stanowiące odpowiedź na wniosek radnych o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia zasad otrzymywania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych za udział w pracach Rady Miejskiej w D. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego pisma zarzucili mu naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 20 ust. 2, art. 24, art. 25 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz § 11 ust. 6 Statutu Gminy [...]. Uzasadniając wyjaśnili, iż w związku z zastrzeżeniami do uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia[...] . wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały licząc, że organ nadzoru dokona rzetelnej i wnikliwej oceny zasadności zarzutów zawartych w piśmie. Wskazali, iż w odpowiedzi w dniu 23 lipca 2007r., a więc po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, otrzymali zaskarżone obecnie do Sądu pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zdaniem strony skarżącej sporne pismo ma charakter informacyjno-wyjaśniający, a nie rozstrzygający, w piśmie tym brak bowiem ustosunkowania do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. Brak również odpowiedzi czy Rada Miejska w D. uniemożliwiając 3 radnym uczestniczenie w pracach dwóch komisji naruszyła ustawę o samorządzie gminnym, a także art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, czy działał zgodnie z prawem. Podnieśli także brak pouczenia, czy wnioskodawcom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wskazując na zasadność swego stanowiska skarżący dodali, iż działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pismem z dnia 28 czerwca 2007r. wezwali Radę Miejską w D. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżących w związku z podjętymi uchwałami dotyczącymi ustalania zasad otrzymywania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej za udział w pracach Rady Miejskiej oraz zmian w składach osobowych komisji. Do dnia 26 lipca 2007r. Rada nie rozpatrzyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Cechą wspólną wszystkich aktów prawnych i czynności wymienionych w art. 3 §2 pkt 1-4 p.p.s.a. jest okoliczność, iż wszystkie one mają charakter działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli aktów prawnych o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie akty lub czynność podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym istotnym elementem takich aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Przedmiotem badanej skargi, złożonej do Sądu przez B. W., J. B. i C. J. jest pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 12 lipca 2007r. stanowiące odpowiedź organu na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] W piśmie tym czytamy, iż kwestionowana przez stronę uchwała była przedmiotem postępowania nadzorczego, w wyniku, którego nie stwierdzono by przy jej podejmowaniu naruszono obowiązujące prawo. Dalej organ odniósł się do stawianych zarzutów naruszenia art. 24, art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz §11 ust. 6 statutu gminy, reasumując stwierdził, iż sporna uchwała Rady Miejskiej nie nosi znamion podjętej w warunkach naruszenia prawa i brak jest podstaw do jej wzruszenia. Omawiane pismo zostało skierowane do kwestionujących prawidłowość uchwały radnych i nie zawierało pouczenia o możliwościach odwołania się od niego. Odnosząc powyższe rozważania w kwestii aktów i czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić, że kwestionowane pismo nie jest aktem z zakresu administracji publicznej rozstrzygającym sprawę indywidualną. Zawiera informacje o przebiegu postępowania nadzorczego, odnosi się do jego wyników oraz obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym regulujących kwestie związane z działalnością radnych. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie posiada cech pozwalających na przyjęcie, że jest ono aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie, nie jest więc z pewnością ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ponadto trzeba wyjaśnić, iż decyzja jako akt stosowania materialnego prawa administracyjnego rozstrzyga sprawę, co do jej istoty i kończy zarazem sprawę w danej instancji lub nierozstrzygając sprawy co do jej istoty kończy postępowanie administracyjne (np. decyzja o umorzeniu postępowania). Uznać również należy, iż zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej określonego w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie zawiera stanowisko organu w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Z kolei pod pojęciem akty prawa miejscowego, wskazanym w art. 3 §2 pkt 5 w/w ustawy, należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Są to akty wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, mają charakter powszechnie obowiązujący i mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych. I tak np. przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia każdego czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięci naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie do tej kategorii aktów prawnych również nie można zakwalifikować zaskarżonego pisma, nie jest ono uchwałą ani zarządzeniem. Sporny dokument nie spełnia również przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonego w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, sporne pismo nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w art. 3 §2 pkt 7 p.p.s.a. gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięciem nadzorczym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Natomiast samo pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw prawnych do ingerencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, niewątpliwie nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992r., sygn.akt SA/Wr 22/92, publ. ONSA 1993/1/15). Dodatkowo przypomnieć trzeba, iż sami skarżący wskazali w uzasadnieniu skargi, iż ich zdaniem sporne pismo nie ma charakteru rozstrzygającego, a jedynie informacyjno-wyjaśniający i to stanowisko strony skarżącej podziela Sąd orzekający. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżonego pisma nie można zakwalifikować do żadnej z grupy aktów prawnych wymienionych w powołanym przepisie art. 3 §2 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 §2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.) – B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str.157. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.