III SA/Łd 547/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Straży Miejskiej w Ł. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę. W dniu 12 marca 2009 roku Straż Miejska w Ł. stawiła wobec K. M. tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący należność z tytułu kary porządkowej w wysokości 200,00 zł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. na podstawie art. 27 § 1, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) orzekł o zwrocie tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny odwołując się do treści art. 26 § 1, art. 27 § 1 oraz art. 29 § 1 powołanej ustawy podkreślił, iż przed przystąpieniem do egzekucji przedmiotem badania przez organ egzekucyjny jest ustalenie, czy podmiot występujący w tytule wykonawczym jako wierzyciel jest podmiotem do tego uprawnionym. Z treści przepisów z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), wynika, iż straż gminna to jednostka organizacyjna gminy, której komendant powoływany i odwoływany jest przez wójta, burmistrza, prezydenta po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wójt burmistrz wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższych uregulowań wynika więc, iż funkcjonariusz straży miejskiej nakładający karę porządkową nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ponieważ tytuł wykonawczy z 12 marca 2009r. nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966r. organ zwrócił go Straży Miejskiej w Ł. Na powyższe postanowienie Komendant Straży Miejskiej w Ł. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przyjęcie tytułu wykonawczego do realizacji. W uzasadnieniu zażalenia Komendant Straży Miejskiej podkreślił, iż straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy, natomiast należności nakładane z tytułu kar porządkowych stanowią dochód gminy. Wskazał, iż na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł., Komendant Straży Miejskiej w Ł. jest upoważniony do dochodzenia należności gminy w zakresie zadań wykonywanych przez straż miejską. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że straż miejska jest jednostką organizacyjną miasta o szczególnym charakterze, a jej działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczy w szczególności: służbowa podległość komendanta straży miejskiej prezydentowi oraz nadzór prezydenta nad działalnością straży. Mając na uwadze fakt, ze straż miejska nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej nie można uznać, że jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta Ł., Komendantowi Straży Miejskiej w Ł. zarządzeniem z dnia 4 września 2007 roku, Nr 1063A//07 nie uprawnia straży miejskiej do występowania w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakres bowiem udzielonego pełnomocnictwa obejmuje umocowanie Komendanta do podejmowania działań w zakresie zwykłego zarządu mieniem znajdującym się w posiadaniu Straży Miejskiej w Ł. oraz w zakresie bieżącej działalności. Wystawiony w dniu 12 marca 2009 roku przez Straż Miejską w Ł. tytuł wykonawczy obejmuje należność z tytułu niezapłaconej kary porządkowej, wymierzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 roku - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Stosownie zaś do art. 49 § 1 ww. ustawy, na świadka, biegłego, tłumacza lub specjalistę, który bez usprawiedliwienia nie stawił się na wezwanie uprawnionego organu lub bez zezwolenia tego organu samowolnie wydalił się z miejsca czynności przed jej zakończeniem albo bezpodstawnie odmówił złożenia zeznań, wykonania czynności biegłego, tłumacza lub specjalisty, można nałożyć karę porządkową do 250 złotych, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania do 500 złotych. Z kolei w myśl art. 51 § 4 powołanej ustawy, kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściągane są w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kary te stanowią dochód budżetu państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że kary porządkowe nie są dochodem straży miejskiej i nie zasilają bezpośrednio jej budżetu. Dodatkowo mając na uwadze przedstawione okoliczności Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż straż miejska nie jest organem administracyjnym a jedynie samorządową jednostką organizacyjną, której Komendant podlega Prezydentowi Miasta. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Komendant Straży Miejskiej podniósł zarzut naruszenia art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zażaleniu, Komendant Straży Miejskiej dodatkowo podkreślił, iż środki uzyskane z tytułu nałożonych kar porządkowych przekazywane są na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego, zaś okoliczność, że kary te stanowią dochód budżetu państwa żadnej mierze nie może przesądzić faktu, że Straż Miejska nie jest uprawniona do egzekwowania nałożonych kar. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz.1954 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 26 § 1 wymienionej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W myśl art.27 § 1 pkt.1 cytowanej ustawy tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela. Zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W myśl art.1a pkt.13 wymienionej ustawy przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z wymienionych przepisów wynika, iż tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel i winien on zawierać oznaczenie wierzyciela. W sytuacji gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art.27 § 1, między innymi w zakresie oznaczenia wierzyciela, to organ egzekucyjny zwraca go. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...] Straż Miejska w Ł. wystawiła tytuł wykonawczy (nr [...]) obejmujący należność z tytułu kary porządkowej nałożonej na świadka za nie usprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie organu w postępowaniu w sprawie o wykroczenie. Tytuł ten został zwrócony z uwagi na to, iż nie zawierał prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Należy zaznaczyć, iż kara porządkowa, której dotyczył tytuł wykonawczy z 12 marca 2009r., została nałożona na podstawie art.49 § 1 ustawy z 24 sierpnia 2001r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. nr 133 z 2008r. poz.848 z późn. zm.) Zgodnie z treścią art.51 § 1 tej ustawy, środki przymusu, o których mowa w art.49 stosuje.... organ dokonujący czynności wyjaśniających. W myśl art.51 § 4 tej ustawy kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściąga się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kary te stanowią dochód budżetu państwa. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy Straż Miejska w Ł. jest wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.3 ustawy z 17 czerwca 1966r. oraz czy była ona uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art.26 § 1 tej ustawy. Aby wyjaśnić tę kwestię konieczne jest ustalenie statusu prawnego straży miejskiej. Status ten został określony w ustawie z 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (Dz.U. nr 123 poz.779 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.2 ust.1 wymienionej, ustawy rada gminy może utworzyć straż gminną. W myśl art.5 cytowanej ustawy, koszty związane z funkcjonowaniem straży pokrywane są z budżetu gminy. Zgodnie z treścią art.6 ust.1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. straż jest jednostką organizacyjną gminy. W myśl art.7 ust.1 i 2 wymienionej ustawy strażą kieruje komendant zatrudniony na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Zgodnie z treścią art.9 ust.1 cytowanej ustawy, nadzór nad działalnością straży sprawuje wójt, burmistrz (prezydent miasta). W myśl art.12 ust.1 pkt. 5 wymienionej ustawy, strażnik wykonujący zadania, o których mowa w art. 10 i 11, ma prawo do dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych – w trybie i zakresie określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, iż straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy. Prezydent zatrudnia i zwalnia komendanta straży i jest jego przełożonym. Prezydent jest również zwierzchnikiem służbowym straży miejskiej oraz sprawuje nadzór nad jej działalnością. Można zatem uznać, iż straż miejska, jako jednostka organizacyjna gminy, wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta. Funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, o której mowa w art.49 § 1 k.pw., działa w związku z upoważnieniem prezydenta. Skoro komendant straży podlega służbowo prezydentowi miasta i prezydent sprawuje ogólny nadzór nad działalnością straży to komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 marca 2008r. w spr. II FW 2/07 (Lex nr 466164). Sąd w obecnym składzie podzielił ten pogląd. Konsekwencją uznania, iż komendant straży miejskiej nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, jest to, iż nie jest on także wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.13 ustawy z 17 czerwca 1966r. Nie jest to bowiem podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku zapłaty kary porządkowej, o której mowa w art.49 ust.1 ustawy z 24 sierpnia 2001r. Kwestię kto jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku reguluje art. 5 § 1 pkt.1 ustawy z 17 czerwca 1966r. Zgodnie z treścią tego przepisu uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjny obowiązków określonych w art.2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt.4. Z wymienionego przepisu wynika, iż wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.13 ustawy z 17 czerwca 1966r. jest właściwy do orzekania organ I instancji. Skoro straż miejska wykonuje zwoje zadania w związku z upoważnieniem prezydenta miasta to również funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, wykonuje swoje zadanie z upoważnienia prezydenta. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż to prezydent miasta jest tu właściwym do orzekania organem I instancji w rozumieniu art.5 § 1 pkt.1 ustawy z 17 czerwca 1966r. Prezydent jest więc też wierzycielem, o którym mowa w art.1a pkt.13 wymienionej ustawy i jest on uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Faktem jest, iż kary porządkowe stanowią dochód budżetu państwa. Obowiązkiem prezydenta jest więc przekazanie wyegzekwowanej kary na rachunek budżetu państwa. Sąd nie podzielił poglądu podniesionego na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010r. przez pełnomocnika strony skarżącej, iż Komendant Straży Miejskiej w Ł. wystawiając tytuł wykonawczy działał na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta Ł. zarządzeniem nr 1063/U/07 z 4 września 2007r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Komendantowi Straży Miejskiej w Ł. (k.18 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią § 1 ost.1 tego zarządzenia, Komendantowi Straży Miejskiej w Ł. udzielono pełnomocnictwa z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw, w tym procesowych, w zakresie zwykłego zarządu mieniem znajdującym się w posiadaniu Straży Miejskiej w Ł. oraz w zakresie bieżącej działalności. Pełnomocnictwo to dotyczy zakresu zwykłego zarządu mieniem znajdującym się w posiadaniu Straży Miejskiej oraz bieżącej działalności. Tak określone pełnomocnictwa nie obejmuje upoważnienia do wystawienia tytułu wykonawczego przez Komendanta Straży Miejskiej oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji należności objętej tym tytułem. W związku z czym sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż w oparciu o takie pełnomocnictwa Komendant Straży Miejskiej w Ł. został upoważniony przez Prezydenta do wystawienia tytułu wykonawczego z 12 marca 2009r. Nie ma żadnego znaczenia okoliczność podnoszona w skardze, iż Straż Miejska w Ł. od wielu lat egzekwuje kary porządkowe i obecnie po raz pierwszy organ egzekucyjny zwrócił jej tytuł wykonawczy. To, iż dotychczas obowiązywała taka praktyka nie oznacza, iż była ona prawidłowa. Straż miejska nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego a więc nie jest uprawniona do wystawiana tytułu wykonawczego i składania wniosku o wszczęcie egzekucji. Dotychczasową praktykę w tym zakresie należy ocenić jako błędną. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Straż miejska nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Nie jest więc wierzycielem w rozumieniu art.1a pkt.13 ustawy z 17 czerwca 1966r. a tym samym nie była uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego. Skoro zatem tytuł wykonawczy z 12 marca 2009r. nie został wystawiony przez wierzyciela ani nie zawiera prawidłowego oznaczenia wierzyciela to organy administracji prawidłowo zwróciły tytuł. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę Straży Miejskiej w Ł. a.ł.