III SA/Łd 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] , nr [...] w tym samym zakresie; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] w pozostałej części; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 548/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] wydaną w przedmiocie skierowania S. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Komendant Wojewódzki Policji w Ł. działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) wnioskiem z dnia 19 grudnia 2008 r. wystąpił do Urzędu Miasta w P. o skierowanie S. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem, z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. T. zatrzymał S. A. prawa jazdy kat. "B" i "C" o określonych numerach i wezwał stronę do natychmiastowego złożenia powyższych dokumentów do depozytu. Następnie decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. S. A. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem. Wykonując powyższe w dniu 13 marca 2009 r. S. A. przystąpił do egzaminu na prawo jazdy kat. "B", z którego uzyskał pozytywny wynik w zakresie części teoretycznej. Z części praktycznej uzyskał wynik negatywny. Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. poinformował Urząd Miejski w P., iż z uwagi na błędną rejestrację dokonaną przez funkcjonariusza Policji, S.A. omyłkowo dopisano liczbę 6 punktów karnych. W wyniku dokonanej modyfikacji danych stwierdzono, iż liczba punktów karnych, które uzyskał skarżący nie przekracza liczby 24 punktów. Z powyższych względów nieaktualny stał się wniosek z dnia 19 grudnia 2008 r., dotyczący skierowania S. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem. Decyzjami z dnia [...] wydanymi po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta P. uchylił decyzje własne z dnia [...] r. wydane w przedmiocie zatrzymania S.A. prawa jazdy o kat. "B" i "C" oraz skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 26 ust. 1, ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r. Nr 217 poz. 1834 ze zm.) skierował S. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji obejmujące egzamin państwowy, składający się z egzaminu praktycznego w zakresie kat. "B" prawa jazdy, ze względu na uzasadnione zastrzeżenia, co do posiadanych kwalifikacji do kierowania pojazdami, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 16 marca 2009 r. S. A. wystąpił o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. "B". Dokonując weryfikacji wniosku organ stwierdził, iż w dniu 13 marca 2009 r. S. A. przystąpił do egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. "B", z którego uzyskał wynik negatywny w zakresie części praktycznej. Zdaniem organu powyższa okoliczność uzasadniała, stosownie do regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym, skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdów w zakresie posiadanych uprawnień. Odwołując się od powyższej decyzji S. A.wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W ocenie skarżącego skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie wyniku egzaminu, do którego przystąpił w dniu 13 marca 2009 r. było niezasadne. Zdaniem skarżącego wynik tego egzaminu nie powinien mieć żadnego znaczenia dla jego sytuacji prawnej, bowiem został nań skierowany wskutek wydania błędnych decyzji, które następnie uchylono, a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Ponadto w ocenie skarżącego zastrzeżenia co do posiadanych przez kierującego pojazdem kwalifikacji winny być oparte na konkretnych, uzasadnionych okolicznościach. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające jego skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a zatem niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym organ odwoławczy wskazał, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Powołany przepis nakłada na właściwe organy obowiązek czuwania nad tym, aby dopuszczeni do ruchu byli tylko ci kierowcy, którzy potrafią bezpiecznie prowadzić pojazd. W razie powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji danego kierowcy organy te są obowiązane skierować takiego kierowcę na sprawdzenie jego kwalifikacji. Sprawdzenie tych kwalifikacji następuje w drodze egzaminu państwowego, na który składają się część teoretyczna i praktyczna. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący w dniu 13 marca 2009 r. przystąpił do egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. "B", z którego uzyskał wynik negatywny w zakresie części praktycznej. Bezspornym jest również to, że skierowanie S. A. na powyższy egzamin było bezzasadne, spowodowane błędnym działaniem organów administracji publicznej. Niemniej jednak w ocenie Kolegium nie można pominąć faktu, iż skarżący nie zdał części praktycznej egzaminu, do którego przystąpił. Okoliczność ta zdaniem organu odwoławczego wskazuje na wystąpienie uzasadnionych zastrzeżeń co do posiadanych przez stronę kwalifikacji z zakresu kierowania pojazdem, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy. Negatywny wynik egzaminu państwowego stanowi konkretną okoliczność wskazującą, iż S. A. nie zna przepisów ruchu drogowego lub nie potrafi bezpiecznie prowadzić pojazdu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. A. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że nie ma obowiązku poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji , składającemu się z egzaminu praktycznego prawa jazdy kat. "B". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów . Stosownie do treści powołanego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Natomiast przepis § 26 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia stanowi, iż kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ustawy, przeprowadzane jest w formie egzaminu państwowego na warunkach i w trybie określonym w załączniku nr 5 rozporządzenia. Egzamin państwowy składający się z egzaminu teoretycznego lub praktycznego przeprowadzany jest w stosunku do osoby podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy. (§ 26 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) W ocenie Sądu przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ jednoznacznie określa organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Sformułowanie "sprawdzeniu...podlega" dowodzi przy tym, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu orzekającego. Zatem w przypadku powzięcia przez starostę uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, starosta zobowiązany jest skierować taką osobę na ich sprawdzenie. Wskazać należy również, iż w omawianym przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa natomiast terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1217/08 , publ.- internet Baza orzeczeń sądów administracyjnych) zaznaczył, że treść decyzji administracyjnych zawsze jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Brak w przepisach o ruchu drogowym podstawy do określania przez organ terminu wykonania omawianego skierowania oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym termin poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została wydana bez podstawy prawnej, a to z kolei dowodzi, że zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzja taka w tej części jest nieważna, co obliguje do wyeliminowania jej w tym zakresie z obrotu prawnego. Dodać również należy, że jeżeli przepisy o ruchu drogowym nie zawierają odmiennych unormowań ustawowych i nie przewidują możliwości odmiennego uregulowania przez organ kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, to nie może ulegać wątpliwości, że podlega ono wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997r., lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione na mocy art. 140 ust.1 pkt 4a/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uznać zatem należało, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w części ustalającej termin, w jakim skarżący ma się poddać kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została podjęta bez podstawy prawnej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymując decyzję dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa., czym także wyczerpało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaistniałe wady skutkują stwierdzeniem nieważności wskazanych decyzji w części dotyczącej terminu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do pozostałej części zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w myśl art. 145 § pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Powołana wcześniej norma prawna art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym reguluje instytucję sprawdzania kwalifikacji osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Ma ona na celu podniesienie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez dopuszczenie do ruchu tylko tych kierowców, którzy potrafią bezpiecznie prowadzić pojazd. Osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdów poddawane są kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w przypadku wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do posiadanych kwalifikacji. Przy czym zastrzeżenia te muszą być oparte na konkretnych okolicznościach, wskazujących, że kierowca nie zna przepisów ruchu drogowego lub nie potrafi bezpiecznie prowadzić pojazd. (por. Ryszard Stefański Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, wyd. III). Zastrzeżenia organu co do kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdem wzbudziła okoliczność niezdania przez niego w dniu 13 marca 2009 r. praktycznego egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. "B". Poddanie się przez skarżącego egzaminowi nastąpiło w następstwie wszczęcia w stosunku do jego osoby postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdu z uwagi na przekroczenie 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy Prawo o ruchu drogowym. W wyniku wznowienia postępowania decyzja wydana w tym postępowaniu została uchylona, a wszczęte postępowanie w sprawie umorzono z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, negatywny wynik egzaminu nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przesłanki skierowania strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący przystąpił do egzaminu po otrzymaniu decyzji organu administracji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący poddając się przedmiotowemu egzaminowi działał w zaufaniu do organów państwa. Nie może zatem zostać obciążony ich błędami. Przyjęcie odmiennego stanowiska w ocenie Sądu było by działaniem na niekorzyść obywatela i prowadziłaby do naruszenia przepisu art. 8 Kpa. Taka sytuacja nie pogłębiałby zaufania do organów państwa ale wręcz je podważała. Ponadto poddawanie sprawdzeniu kwalifikacji osoby, co do której postępowanie zostało umorzone prowadziłoby do sytuacji, w której z jednej strony organ umarzając postępowanie, stwierdza, że nie występowały przesłanki do skierowania danej osoby na sprawdzenie kwalifikacji, z drugiej strony kieruje na to sprawdzenie, na podstawie ustaleń poczynionych w umorzonym postępowaniu. Takie postępowanie organów administracji publicznej nie da się pogodzić ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w części dotyczącej zakreślenia S. A. terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami obarczone są wadą skutkującą stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pozostałej części zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o ruchu drogowym, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. W kwestii wykonalności orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. TP