III SA/Łd 551/16

Dnia 9 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 roku sprawy ze skargi J. G. i J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. 1. oddala skargę J. G.; 2. odrzuca skargę J. F. Decyzją z dnia (...), nr (...) Prezydent Miasta Ł. przyznał J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 stycznia 2015r. do dnia 30 czerwca 2015r. w wysokości 337,73 zł. Powyższą decyzję zawierającą pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania J. G. otrzymał osobiście w siedzibie organu administracji w dniu 5 stycznia 2015r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. W dniu 22 kwietnia 2016r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) J. G. i J. F. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). Postanowieniem z dnia (...), nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając m.in. w oparciu o treść art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 57 § 1 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do treści art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Niedotrzymanie terminu powoduje utratę prawa do wniesienia odwołania, a wydana decyzja staje się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) została odebrana przez stronę osobiście w dniu 5 stycznia 2015r. Oznacza to zatem, że termin do wniesienia upłynął w dniu 19 stycznia 2015r. (poniedziałek), tymczasem J. G. złożył odwołanie od wskazanej powyżej decyzji dopiero w dniu 22 kwietnia 2016r. Powyższe okoliczności obligowały organ administracji do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, albowiem składając odwołanie po upływie przewidzianego w ustawie terminu strona nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone J. G. w dniu 6 czerwca 2016r. W dniu 15 czerwca 2016r. J. G. i J. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie, dodatkowo podnosząc, że sam fakt złożenia odwołania przez podmiot posiadający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla strony postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięty jest on naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności aktu wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bądź stwierdzenia jego nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Ł., jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 129 § 2 K.p.a.). Art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 K.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. Kluczowe znaczenie ma zatem dokładne (staranne) ustalenie daty doręczenia decyzji, od której należy liczyć termin do wniesienia środka zaskarżenia. Podkreślić należy, że kontroli sądu poddane zostało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł., wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny prawidłowości przyznania skarżącemu – J. G. dodatku mieszkaniowego. Wobec tego sąd orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie to, czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. zostało wniesione w terminie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) została doręczona skarżącemu w dniu 5 stycznia 2015 r. Powyższe skarżący potwierdził podpisem na decyzji znajdującej się w aktach sprawy. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 6 stycznia 2015 r., a upłynął w dniu 19 stycznia 2015 r. (poniedziałek). Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył środka zaskarżenia. Odwołanie zostało bowiem nadane w urzędzie pocztowym w dniu 22 kwietnia 2016 r. Skoro na decyzji została wskazana data jej odbioru, tj. 5 stycznia 2015 r., a na kopercie załączonej do odwołania data nadania przesyłki do organu, to nie można uznać, że skarżący nie uchybił terminowi do złożenia odwołania. W wyroku z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10, LEX nr 784355, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podpis, nawet nieczytelny, na potwierdzeniu odbioru przesyłki nadanej w toku postępowania administracyjnego jest postawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Wobec powyższego uznać należy, że podpis skarżącego złożony na decyzji jest podstawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Zatem w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Kolegium zasadnie stwierdziło, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) wniesione zostało przez skarżącego z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę J. G.. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że skargę na powyższe postanowienie wniosła również siostra strony – J. F.. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego był J. G.. W decyzji z dnia (...) organ jako adresata decyzji wskazał J. G. i jemu doręczył decyzję. Ponadto adresatem zaskarżonego postanowienia jest wyłącznie J. G. i jemu zostało ono doręczone w dniu 6 czerwca 2016 r. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04; opublikowana w ONSAiWSA 2005, z.4, poz.62 - Naczelny sąd Administracyjny stwierdził, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego już przez ustawę z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Identyczne rozwiązanie przyjął ustawodawca w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), stanowiąc m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Dotyczy to także uczestników postępowania. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że J. F. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, ponieważ nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona, tj. nie jest wnioskodawcą w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, nie została wskazana w decyzji z dnia (...) przyznającej J. G. dodatek mieszkaniowy jako strona i decyzja ta nie została jej doręczona, nie została również wskazana jako strona w zaskarżonym postanowieniu z dnia (...) stwierdzającym uchybienie przez J. G. terminu do wniesienia odwołania ani nie zostało jej doręczone to postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie nie rozpoznało odwołania J. F., ale skoro przedmiotem skargi do sądu jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. G., to sąd orzekł mając za przedmiot wyłącznie to postanowienie. Skarżąca zaś nie powołała się na swoje uprawnienie do wniesienia skargi, tj. nie wykazała, że posiada legitymację skargą. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t.Dz.U.2013.966 ze zm.) - dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych. Najemcą przedmiotowego lokalu jest J. G.. W związku z tym, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego, wnosząc zatem skargę dokonała czynności procesowej, do której nie była uprawniona w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., co z kolei wyłącza możliwość merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12, LEX nr 1325020). Uznając w konsekwencji skargę J. F. za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku. B.K.