III SA/Łd 564/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska dotyczącego działań Prokuratury stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. III SA/Łd 564/08 UZASADNIENIE Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., w sprawie stanowiska Rady Gminy P.dotyczącego działań Prokuratury Rejonowej w O. przeciwko Wójtowi Gminy, wyraziła zaniepokojenie działaniami wskazanej Prokuratury przeciwko Wójtowi W. R. W ocenie Rady podejmowane przez prokuraturę działania mają na celu podważenie autorytetu Wójta, a tym samym wynik demokratycznych wyborów. W dniu 5 września 2008 r. Prokuratura Okręgowa w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej Kpa. , wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania jej za dopuszczalną o oddalenie skargi. W ocenie organu gminy zaskarżony akt, pomimo nazwania go uchwałą, nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa. Ponadto w razie uznania skargi za dopuszczalną Rada Gminy P. wskazała, iż strona skarżąca nie wyczerpała trybu określonego w art. 52 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl art. 3 § 1 ppsa., sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Natomiast przepis art. 134 § 1 ppsa. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483) stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. ( podob. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 1999 r. , sygn. akt II SA/Wr 364/098). Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści powołanej normy prawnej do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu koniecznym dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest dokonanie wykładni art. 18 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych , ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego. Uznać zatem należy, iż przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie jest samodzielną podstawą prawną do działania rady gminy, bowiem jest ona zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, iż nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej. Przy czym upoważnienia takiego nie można domniemywać ani wyprowadzać w drodze wykładni. Zarówno treść zaskarżonej uchwały, jak i przedstawione w odpowiedzi na skargę motywy jej podjęcia nie mogą uzasadniać wydania uchwały bez ustawowej podstawy prawnej, jak również konwalidować jej sprzeczności z prawem. Podnoszone przez Radę Gminy P. argumenty, iż nie miała ona na celu kwestionować uprawnień prokuratury, a jedynie wskazać na konieczność przeprowadzenia czynności sprawdzających w ramach nadzoru prokuratorskiego, uznać należy za nieuprawnione. Jeżeli w ocenie Rady Gminy P. zachodziły wątpliwości co do prawidłowości działań Prokuratury Rejonowej w O., to mogła ona zwrócić się do właściwej prokuratury nadrzędnej, przedstawiając swoje spostrzeżenia. Za nieuprawnione uznać również należy wywodzenie z treści art. 18 ust.1 u.s.g. prawa organów samorządu terytorialnego do oceny prokuratury. Jak już bowiem wskazano powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej działania rady gminy bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Ponadto żaden przepis prawa nie pozwala zaliczyć działań prokuratury, które mają charakter postępowania karnego , do spraw pozostających w zakresie działania gminy. Niezależnie czy dotyczą wójta, czy też innej osoby sprawującej funkcje publiczne w danej gminie. Zaskarżonej uchwały nie można również uznać, jak sugeruje organ, za formę opinii wydanej w sprawie pozostającej w zakresie działania gminy. Sad uznał, iż w obowiązującym prawie brak było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. Przyjąć zatem należało, iż zaskarżona uchwala Rady Gminy P. jako akt wydany bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem. W przeciwnym razie mogłoby dojść do nadzorowania pracy prokuratury przez Radę Gminy P., co nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawnych. Odnośnie wątpliwości organu co do dopuszczalności skargi, Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podzielił stanowiska Rady Gminy P. jakoby zaskarżony akt nie podlegał kognicji sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 5-7 ppsa. Sądowi znane jest przytoczone przez organ stanowisko literatury prawniczej zgodnie z którym, samo nazwanie danego aktu rozporządzeniem, zarządzeniem czy też uchwałą, nie jest wystarczające do uznania danego aktu za akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Należy jednak wskazać, iż przepis art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. dopuszcza możliwość wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy również, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 26). Ponadto w ocenie Sądu każda podjęta uchwała rady gminy, która weszła w życie, jak również została skierowana do wykonania przez organ wykonawczy gminy stanowi przepis gminny wywołujący skutki prawne. Zaskarżona uchwała zgodnie z jej postanowieniami weszła w życie z dniem jej podjęcia i została skierowana do wykonania. Co do podniesionej przez organ gminy kwestii nie wyczerpania przez stronę skarżącą trybu przewidzianego w art. 52 ppsa. , zauważyć trzeba, iż przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2007 r. Nr 21 poz. 206 ze. zm.) upoważnia prokuratora do wystąpienia do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego. Powołany przepis stanowi samodzielną podstawę uzasadniającą legitymację do zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, bez konieczności wcześniejszego wezwania organu, który podjął zaskarżoną uchwałę do usunięcia naruszenia prawa. (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r. , sygn. akt OPS 2/06, publ. LexPolonica 311093; postanowienie SN z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 44/95, publ. LexPolonica 307537). Powołany w skardze przepis art. 156 § 2 pkt 7 Kpa. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazać należy bowiem, iż powołany przepis może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy , gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, publ. LexPolonica 297639). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. T.P.