III SA/Łd 577/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant: Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 roku sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 58, 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie upoważnienia Pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do prowadzenia postępowania w sprawie dodatków mieszkaniowych, a także do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, po rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia 15 kwietnia 2008 r. o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji o dochodach za okres od miesiąca sierpnia do października 2007 r., Podinspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Filii do spraw Obsługi Świadczeń Rodzinnych, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., odmówił S. S. przywrócenia terminu do złożenia powyższej deklaracji. W sprawie ustalono, że w dniu 30 listopada 2007 r. S. S. złożył w powyższym organie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, S. S. wezwaniem z dnia 14 grudnia 2007 r. został zobowiązany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Powyższe wezwanie zostało skarżącemu doręczone w trybie art. 44 k. p. a. Organ I instancji ustalił, że termin do złożenia przez skarżącego żądanych dokumentów upłynął w dniu 5 stycznia 2008 r. Ze względu na fakt, iż do tej daty skarżący nie uzupełnił wymaganych braków formalnych, organ I instancji poinformował go o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku z dnia 30 listopada 2007 r. W dniu 16 kwietnia 2008 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia brakujących dokumentów. Organ I instancji na podstawie art. 58 § 1 k. p. a. uznał, iż możliwość przywrócenia terminu, którą daje organowi prowadzącemu postępowanie powyższy przepis, dotyczy jedynie przywrócenia terminów do dokonania czynności procesowych. Nie jest natomiast dopuszczalne przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, bowiem obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia w. w. dokumentów. Organ I instancji przytoczył brzmienie art. 7 powyższej ustawy stwierdzając, iż to z prawa materialnego wynika obowiązek złożenia w określonym terminie żądanych dokumentów, zaś zaniechanie tego obowiązku w określonym terminie skutkuje pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie stwierdzając, że zostało ono wydane w oparciu o błędne przyjęcie, że deklarację o dochodach za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy złożył po upływie wymaganych 7 dni, w dniu 15 kwietnia 2008 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji o dochodach, uzupełnianie braków formalnych wniosku nie jest czynnością procesową a 7 dniowy termin określony w k. p. a. nie jest terminem zawitym, tylko terminem o charakterze materialnoprawnym i jako taki nie podlega przywróceniu, zatem w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości jego przywrócenia. Skarżący stwierdził, że organ prowadzący postępowanie i organ współpracujący na wniosek nie dochowali należytej staranności w zachowaniu najwyższych standardów postępowania administracyjnego, nie respektując przestrzegania zasady słuszności i zakazu dyskryminacji oraz nie uwzględniły sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawcy. Skarżący stwierdził, że postanowienie organu I instancji narusza instytucję dodatku mieszkaniowego w kontekście praw wnioskodawcy. Skarżący wniósł o wydanie mu potwierdzonych kserokopii akt sprawy oraz uchylenie postanowienia organu i instancji jako wydanego niezgodnie z obowiązującym prawem na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego, błędnej subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną oraz błędną wykładnię przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i 141 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez S. S. Organ podniósł, że postanowienie organu I instancji zostało wysłane w dniu 3 maja 2008 r. pocztą, ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Korespondencja była dwukrotnie awizowana – w dniu 12 maja i 19 maja 2008 r. Nie została podjęta w terminie i w dniu 27 maja 2007 r. została zwrócona do nadawcy. Skarżący wniósł odwołanie od postanowienia organu I instancji w dniu 12 czerwca 2008 r., o czym świadczy data wpływu na dziennik podawczy. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 39, art. 42 § 1, art. 43 i 44 k. p. a. stwierdzając, że w analizowanej sprawie ostatni dzień okresu na doręczenie korespondencji upłynął w dniu 26 maja 2008 r. Zatem 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 2 czerwca 2008 r. S. S. złożył zażalenie w dniu 12 czerwca 2008 r., zatem uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Na powyższe postanowienie S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący wyraził przekonanie, iż zaskarżone przez niego rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem k. p. a., prawa materialnego oraz podstawowych praw i swobód obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji, co niewątpliwie miało wpływ na treść orzeczenia i wysokość otrzymanych przez niego świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie wskazuje na żadne okoliczności, które by usprawiedliwiały niezłożenie zażalenia w terminie oraz podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 25 lutego 2009 r. skarżący poparł skargę i oświadczył, że nie uchybił terminowi do wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało mu doręczone bezpośrednio w urzędzie. Wcześniej być może otrzymał awizo, które było nieprawidłowo awizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, stwierdza zaś wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z powyższych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepis postępowania a mianowicie art. 44 k. p. a. i naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez S. S. Organ administracji uznał przy tym, iż postanowienie organu I instancji zostało skarżącemu doręczone w sposób prawidłowy. W przekonaniu Sądu ocena organu w tym zakresie jest błędna. Postanowienie organu I instancji zostało bowiem skarżącemu wysłane za pośrednictwem poczty. Wobec tego zastosowanie miały tutaj miejsce przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady doręczeń pism przez pocztę. Aby uznać, iż postanowienie zostało skutecznie doręczone niezbędne jest stwierdzenie, że zachodziła jedna z trzech następujących sytuacji: gdy adresat odebrał przesyłkę osobiście (art. 42 § 1- 3 k. p. a.), albo gdy wezwanie doręczono innej osobie wskazanej w przepisie, która podjęła się przekazać pismo adresatowi (art. 43 k. p. a.), albo taka, że wobec braku możliwości skorzystania z dwóch wymienionych form doręczenia istniały podstawy do zastosowania doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 § 1 - 4 k. p. a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż uznano, że skarżącemu doręczono przesyłkę w sposób określony w art. 44 k. p. a. W tym miejscu należy podnieść, iż stosowanie instytucji prawnej doręczenia zastępczego służyć ma zapewnieniu ekonomiki postępowania i zapobiegać przewlekaniu postępowania przez adresatów pism sporządzanych przez organy administracji. Jednocześnie omawiany sposób doręczenia stwarza stan fikcji w tym zakresie. Pozwala bowiem na domniemanie, iż strona rzeczywiście odebrała skierowaną do niej przesyłkę, pomimo iż w rzeczywistości sytuacja taka nie miała miejsca. Wobec tego stosowanie tej instytucji nie może być dowolne i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 k. p. a. przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością. Instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku istotnych czynności, których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Czynności te wymienione są w poszczególnych paragrafach art. 44 k. p. a. Po pierwsze - nastąpić musi stwierdzenie niemożności doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru. Po drugie - musi mieć miejsce przechowanie przesyłki przez 14 dni w placówce pocztowej. Po trzecie - doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zawiadomienie to umieścić należy w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe - na drzwiach mieszkania adresata. W takiej sytuacji na listonoszu spoczywa, wynikający z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 roku w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.), obowiązek zaznaczenia tych okoliczności na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tzw. zwrotce). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Warunkiem jednak takiej oceny jest wykonanie wszystkich tych czynności z należytą starannością. Szczególnie istotne są obowiązki listonosza w prawidłowym wypełnieniu druku zwrotnego potwierdzenia odbioru. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że niezawiadomienie o miejscu pozostawienia przesyłki, jak też zupełny brak informacji na zwrotce lub też jej nieczytelne wypełnienie oznaczają, że doręczenie jest bezskuteczne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 roku, sygn. akt I FSK 485/07, niepublikowane, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Gd 1457/1996, Lex nr 34760, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 roku, sygn. akt III RN 70/2000, OSNP 2001/19/574,wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002 roku, sygn. akt II SA/Gd 2552/1999, Lex nr 76110). A zatem w sytuacji, gdy strona kwestionuje fakt otrzymania pisma, poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż przesyłka zawierająca postanowienie organu I instancji została prawidłowo doręczona skarżącemu, zgodnie z treścią art. 44 k. p. a. Ze zwrotnego dowodu doręczenia przesyłki wynika jedynie, iż doręczyciel próbował ją doręczyć w dniu 12 maja 2008 r. Na kopercie nie widnieje żadna adnotacja odnośnie przyczyny niemożności doręczenia pisma adresatowi. Nie zaznaczono również, gdzie doręczyciel zostawił awizo. Ponownie próbowano doręczyć przesyłkę w dniu 19 maja 2008 r. Na kopercie znajduje się jedynie adnotacja "awizowano powtórnie". Po raz kolejny jednak nie zaznaczono, gdzie zostało pozostawione awizo. Z adnotacji znajdujących się na przesyłce wynika zatem, że w dniu 12 maja 2008 r. doręczyciel przybył do miejsca zamieszkania skarżącego lecz nie wiadomo, dlaczego nie doręczył przesyłki adresatowi, jak również czy pozostawił on informację o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym i ewentualnie gdzie tę informację umieścił. Odnośnie próby doręczenia przesyłki w dniu 19 maja 2008 r. również nie wiadomo, czy zostało pozostawione awizo oraz gdzie zostało ono umieszczone. Doręczenie przesyłki skarżącemu nastąpiło zatem w sposób sprzeczny z treścią art. 44 k. p. a. i nie można uznać takiego doręczenia za skuteczne. Aby przyjąć, iż przesyłka została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k. p. a. konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Konieczne jest zatem ustalenie dlaczego przesyłka nie mogła zostać doręczona w sposób wskazany w art. 42 i 43 k. p. a., doręczyciel musi pozostawić informację o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym przy czym informacja ta musi zostać pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Konsekwencją zupełnego braku informacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia organu I instancji jest bezskuteczność jego doręczenia adresatowi. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Reasumując sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wydając zaskarżone postanowienie naruszyło przepis art. 44 k. p. a. co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżone postanowienie. A. B.