III SA/Łd 579/06

Dnia 25 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi G.Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarządzenia Burmistrza Gminy Ż. w sprawie odwołania Dyrektora Przedszkola [...] Nr [...] w Ż. 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek Wojewody [...] o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. III SA/Łd 579/06 UZASADNIENIE Zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Gminy Ż., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odwołał z dniem 31 sierpnia 2006 r., Panią G.M. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] Nr [...] w Ż. W dniu [...] r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...], w którym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Gminy Ż. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, iż zarządzenie doręczone zostało organowi w dniu 4 września 2006r. Wskazał, iż podstawy prawne odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego zawierają przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Stosownie do art. 38 tej ustawy odwołanie ze stanowiska przed upływem okresu, na który zostało powierzone stanowisko kierownicze jest możliwe w razie wystąpienia jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie. W ramach postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, iż żadna z okoliczności wskazanych w pkt 1 ust. 1 art. 38 tej ustawy nie wystąpiła. Wojewoda podniósł również, iż zgodnie z przesłanką z pkt 2 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty, odwołanie przez organ prowadzący może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W przedmiotowej sprawie [...] Kurator Oświaty pismem Nr [...] z dnia [...] r. wyraził negatywną opinię w przedmiocie odwołania dyrektora przedszkola w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Kurator uznał, iż przedstawione przez Burmistrza Gminy Ż. argumenty nie dają podstawy do przyjęcia, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony. W ocenie Wojewody [...] wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stało się konieczne, bowiem odwołanie ze stanowiska Dyrektora Przedszkola Nr [...] w Ż. nastąpiło pomimo negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty, co oznacza, iż Burmistrz Gminy Ż. naruszył w sposób rażący art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wniosła Gmina Ż., reprezentowana przez Burmistrza Gminy Ż. i zażądała uchylenia w całości rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego – art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2/ nie wzięcie pod uwagę nadużycia uprawnienia przez [...] Kuratora Oświaty, który wydał negatywna opinię nie badając przyczyn odwołania i dokonując błędnej wykładni prawa materialnego (brak środka odwoławczego od opinii, co uzasadnia iż Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winien zbadać zasadność odmowy wydania pozytywnej opinii), 3/ brak zbadania wystąpienia przesłanek uzasadniających odwołanie ze stanowiska dyrektora przedszkola. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należy uznać za nieuzasadniony. Przepis ten ustala ogólną zasadę, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Jednak zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej został ograniczony przez przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a zwłaszcza art. 38 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (art. 38 ust. 1 pkt 1). W przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, uprawniony organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 38 ust.1 pkt 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zaznaczano, iż odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może nastąpić wyłącznie z przyczyn wymienionych w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Należy zaznaczyć, iż przepis ten w ogóle nie został powołany w podstawie prawnej zarządzenia Burmistrza Gminy Ż. nr [...], jak również żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie została przywołana w treści tego zarządzenia. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy bezspornie wynika, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odwołania ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż. w oparciu o punkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty. Dyrektor tej placówki nie złożył bowiem rezygnacji ze stanowiska, nie ustalono w stosunku do niego negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań o których mowa w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli ani też organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a ustawy. Nie można również uznać, aby spełniona została przesłanka, o której mowa w pkt 2 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty. W rozpoznawanej sprawie brak jest bowiem pozytywnej opinii kuratora oświaty, a wręcz jest opinia negatywna. Z pisma [...] Kuratora Oświaty z dn. [...] r. wynika jednoznacznie, iż przedstawione przez Burmistrza Gminy Ż. argumenty i okoliczności dotyczące odwołania ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż., w ocenie Kuratora, nie stanowiły "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i dlatego wyraził on opinię negatywną przedmiocie tego odwołania. Kurator podniósł, iż dotychczasowa praca Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż. była oceniana dobrze, czego dowodzi ocena pracy zawodowej w roku 2002 oraz otrzymane nagrody Burmistrza Gminy Ż. w roku 2003 i 2005. Zdaniem Kuratora przedstawione przez organ prowadzący zarzuty i okoliczności dotyczące braku współpracy i utraty zaufania do Dyrektora Przedszkola nie pozwalają na zajęcie pozytywnego stanowiska w przedmiocie odwołania. Brak pozytywnego stanowiska Kuratora Oświaty w przedmiocie odwołania Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż., powodował, iż Burmistrz Gminy Ż. nie miał podstaw do wydania Zarządzenia z dnia [...] r. Nr [...], a zatem słusznie Wojewoda [...] uznał, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, iż doszło do nadużycia prawa przez [...] Kuratora Oświaty, który wydał negatywną opinię w sprawie, nie badając przyczyn odwołania i dokonując błędnej wykładni prawa materialnego (brak środka odwoławczego od opinii, co uzasadnia, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winien zbadać zasadność odmowy wydania pozytywnej opinii). Z opinii Kuratora z dnia [...] r. wynika jasno, iż wziął on pod uwagę przedstawione przez Burmistrza Gminy Ż. zarzuty i okoliczności dotyczące braku współpracy i utraty zaufania do Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż., lecz uznał, że argumenty te nie mogą być uznane za przypadki szczególne uzasadnione, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu powyższa opinia nie narusza przepisów prawa materialnego, a jej wydanie nie świadczy o nadużyciu prawa przez [...] Kuratora Oświaty. Należy przypomnieć, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że wymienione w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" winno być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001, nr 9, s. 41; wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, OwSS 1997, nr 2, poz. 53; wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., II SA/Po 2791/01, niepublikowany). Niejednokrotnie bowiem wyjaśniano, że "przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania placówki, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania, jak również, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., SA/Rz 1969/01, niepublikowany). Niewątpliwie podstawa prawna odwołania dyrektora, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, została określona w sposób dający organowi pewny luz decyzyjny (posługując się pojęciami niedookreślonymi czy bliżej niesprecyzowanymi - "szczególnie uzasadnione przypadki"), jednakże, z uwagi na wyjątkowy charakter tej regulacji, nie oznacza dowolności. Przyczyny odwołania na podstawie tego przepisu muszą być inne niż określone w pkt 1, nadto muszą mieć taki charakter, by można je było uznać za szczególnie uzasadnione. W każdym razie "przypadki szczególnie uzasadnione" muszą obejmować konkretne i poważne przyczyny odwołania ze stanowiska oraz znajdować jednoznaczne oparcie w materiale dowodowym sprawy. W warunkach sprawy należy się zgodzić z oceną przedstawioną w opinii [...] Kuratora Oświaty, iż w stosunku do Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż. nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Na podstawie wyjaśnień składanych w toku postępowania przez Burmistrza Gminy Ż. nie jest możliwe sformułowanie zarzutów wobec Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż., które wypełniałyby przesłanki zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie można zatem uznać, iż [...] Kurator Oświaty dopuścił się nadużycia prawa. Z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika jednocześnie uprawnienie dla wojewody do kontrolowania merytorycznej zasadności opinii wydawanych przez kuratora oświaty i dlatego przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] mógł poprzestać na stwierdzeniu samego faktu braku pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż. Wreszcie chybiony jest zarzut skargi, że organ nadzoru nie dokonał ustaleń w przedmiocie wystąpienia przesłanek uzasadniających odwołanie ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego był właśnie fakt niewystąpienia przesłanek z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, które uzasadniałyby wydanie Zarządzenia nr [...]. Organ wyjaśnił, iż art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie może stanowić samoistnej postawy do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora, lecz przesłanka tego odwołania musi opierać się na art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przypadku odwołania ze stanowiska Dyrektora Przedszkola [...] nr [...] w Ż. nie zachodzi żaden z przypadków, o których mowa w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty, a także, z uwagi na brak pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty, nie zaistniała przesłanka z pkt 2 ust. 1 art. 38 powołanej ustawy. Organ nadzoru prawidłowo zatem ocenił, iż brak było ustawowych przesłanek do odwołania Pani G.M. ze stanowiska dyrektora przedszkola. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd oddalił jednocześnie wniosek Wojewody [...] o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, gdyż zgodnie z art. 199 powołanej wyżej ustawy, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast w myśl art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności i to w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Powyższe oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie może zasądzić kosztów postępowania na rzecz organu administracji, nawet w przypadku oddalenia skargi jako bezzasadnej.