III SA/Łd 585/15

Dnia 29 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent-stażysta Daniel Sałuda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 roku sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 134 związku z art. 39, art. 42, art. 43, art. 44, art. 46 § 1, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził uchybienie przez A. P. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] dotyczącej nienależnie pobranego świadczenia za okres od 10 czerwca 1991 r. do 15 listopada 1991 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] w dniu [...] wydał decyzję nr [...] [...]stwierdzającą nienależnie pobrane przez A. P. świadczenie pieniężne w kwocie 330,69 zł. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona stronie w dniu 20 października 2006 r. (potwierdzenie odbioru przesyłki nr nadawczy 30476, w aktach sprawy). W dniu 2 kwietnia 2015 r. A. P. złożył do PUP w [...] za pośrednictwem placówki pocztowej podanie z dnia 31 marca 2015 r. wraz z załącznikiem do odwołania (ldz. [...]), kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Akta sprawy A. P. wraz z ww. podaniami z dnia 31 marca 2015 r. zostały przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Polityki Społecznej w dniu [...]. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. A. P. został wezwany do złożenia dodatkowych wyjaśnień odnośnie charakteru pism z dnia 31 marca 2015 r. W dniu 4 maja 2015 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Polityki Społecznej wpłynęło pismo A. P. z dnia [...], w którym wyjaśnił, że pisma z dnia [...] stanowią odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] i z dnia [...] nr [...] Nr [...]. Wojewoda [...] wskazał, że kwestia stwierdzenia nienależnie pobranego przez A. P. świadczenia pieniężnego za okres od 10 czerwca 1991 r. do 15 listopada 1991 r. w kwocie 330,69 zł została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] NR [...]. Organ odwoławczy powołał treść art. 129 § 2 i § 3 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. i stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika, iż odwołanie dla swojej skuteczności musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.), oraz że w przypadku czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 K.p.a. bieg jego rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (ewentualnie ogłoszenia decyzji, gdy decyzja była ogłaszana). Stosownie do treści art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z treści art. 42 § 1 K.p.a. wynika, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma, zgodnie z art. 42 § 2 K.p.a., mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (...) - art. 43 K.p.a. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 K.p.a.). Organ powołał także treść art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. i stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] NR [...] została wysłana A. P. za pośrednictwem placówki pocztowej na adres zameldowania wskazany przez stronę w dniu [...], tj. [...] Ł., ul. A 51/53 m. 34 ("Karta rejestracyjna bezrobotnego - poszukującego pracy" z dnia [...] w aktach sprawy). Przesyłka pocztowa zawierająca zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] została skutecznie doręczona za pośrednictwem placówki pocztowej i odebrana w dniu 20 października 2006 r. przez A. P. (potwierdzenie odbioru przesyłki nr nadawczy [...], w aktach sprawy). Odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez stronę dopiero w dniu 2 kwietnia 2015 r. za pośrednictwem placówki pocztowej (stempel Poczty Polskiej SA na kopercie zawierającej przesyłkę listową, w aktach sprawy). Powyższe odwołanie A. P. sporządził w dniu 31 marca 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że wniesienie odwołania w dniu 2 kwietnia 2015 roku nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Termin do wniesienia odwołania upływał bowiem w dniu 3 listopada 2006 r. (piątek). Ponadto organ stwierdził, że A. P. przed dniem 18 października 2006 r. nie zgłaszał w PUP w [...] zmiany danych adresowych, a wniesienie odwołania nie wymagało szczególnej formy oraz uzasadnienia i odwołanie mogło zostać doręczone osobiście bądź za pośrednictwem osób trzecich lub placówki pocztowej. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] NR [...] zawierała prawidłowe pouczenie dotyczące trybu i terminu złożenia odwołania. Wraz z odwołaniem wniesionym w dniu 2 kwietnia 2015 r. strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w trybie określonym w art. 58 i 59 K.p.a. Organ wskazał, że jeżeli osoba fizyczna uchybi terminowi do skorzystania ze środka prawnego jakim jest odwołanie, obowiązkiem organu jest "orzekać" stosownie do okoliczności sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada co prawda na organy administracji państwowej obowiązek należytego wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 K.p.a., jednak zasada ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Ponadto żaden przepis prawa nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku informowania o przysługującym prawie do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Samo zaś złożenie odwołania po terminie nie może być traktowane jako równoznaczne z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Gdyby tak miało być, zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu dla dokonania konkretnych czynności procesowych. Organ wyjaśnił także, że terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie, w sytuacji braku równoczesnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest obowiązek organu do wydania aktu, o którym mowa w art. 134 K.p.a., a więc postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem, w świetle art. 129 § 2 i 3 w związku z art. 134 K.p.a., zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania i stwierdzenie tej okoliczności przez organ nie zależy od uznania organu odwoławczego i jest okolicznością obiektywną, w związku z tym w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 K.p.a. Zatem, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Ponadto organ wyjaśnił, że z treści art. 109 § 1 K.p.a. wynika wprost, iż stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię. Przez doręczenie decyzji należy zatem rozumieć doręczenie jej oryginału. Doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Wszystkie skutki prawne związane z istnieniem decyzji w obrocie prawnym decyzja wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Powyższe wynika z określonej w art. 110 K.p.a. reguły dotyczącej stabilizacji treści decyzji. Zatem przesłanie stronie na jego wniosek z dnia [...] kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] NR [...] nie może zostać uznane za skuteczne doręczenie ww. decyzji (pismo z dnia [...] nr [...], w aktach sprawy). Ww. decyzja, jak wcześniej wskazano, została doręczona stronie w dniu 20 października 2006 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podał, że okresu od 6 marca 1993 r. do 23 sierpnia 1993 r. PUP nie zalicza mu do stażu pracy z powodu nienależnie pobranego zasiłku w okresie od 1 października 1992 r. do 5 marca 1993 r. Ponadto podniósł, że nie przypomina sobie, żeby odebrał decyzje dotyczące nienależnie pobranych zasiłków z dnia [...] oraz z dnia [...]. Być może decyzje odebrał ktoś z jego rodziny, a nie poinformował go o tym. Zdaniem skarżącego powyższe decyzje wystawione zostały fikcyjnie przez PUP, tylko po to, żeby urząd pokrył swoje błędy, które popełnił i do których nie chce się przyznać. Wniósł o wyjaśnienie, dlaczego PUP nie wilcza mu ww. okresu pobierania zasiłku do stażu pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięty jest on naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności aktu wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bądź stwierdzenia jego nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody [...], jako organu właściwego do rozpoznania odwołania, stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 129 § 2 K.p.a.). Art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 K.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. Kluczowe znaczenie ma zatem dokładne (staranne) ustalenie daty doręczenia decyzji, od której należy liczyć termin do wniesienia środka zaskarżenia. Podkreślić należy, że kontroli sądu poddane zostało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zatem kontrolowane postanowienie Wojewody [...] jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny prawidłowości ustalenia okresów pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych. Wobec tego sąd orzekając w granicach sprawy wyznaczonych rodzajem zaskarżonego postanowienia, mógł poddać ocenie wyłącznie to, czy odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] zostało wniesione w terminie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 20 października 2006 r. Powyższe skarżący potwierdził podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 21 października 2006 r., a upłynął w dniu 3 listopada 2006 r. (piątek). Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył środka zaskarżenia. Odwołanie nadał w urzędzie pocztowym w dniu 2 kwietnia 2015 r. Skoro na dokumencie urzędowym, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, została wskazana data odbioru przesyłki, tj. 20 październik 2006 r., a na kopercie załączonej do odwołania data nadania przesyłki do organu, to trudno uznać twierdzenie skarżącego za prawdziwe, że nie uchybił terminowi do złożenia wniosku. W wyroku z dnia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/10, LEX nr 784355, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne). Podpis, nawet nieczytelny, na potwierdzeniu odbioru przesyłki nadanej w toku postępowania administracyjnego jest postawą do uznania jej za skutecznie doręczoną. Jest tak mimo obowiązywania w tym zakresie rozporządzenia mówiącego o konieczności złożenia czytelnego podpisu. Ponadto w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 934/09 NSA stwierdził, że art. 46 § 1 K.p.a. nie wymaga, aby odbierający pismo własnoręcznie nanosił na zwrotne poświadczenie odbioru pisma datę tego odbioru. Data doręczenia musi być natomiast wskazana, aby odbierający pismo mógł również ją potwierdzić własnoręcznym podpisem (LEX nr 595623). Pogląd ten w pełni podziela sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wniesione zostało przez skarżącego z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. b.a.