III SA/Łd 588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, Protokolant: Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji personalnej o przyznaniu nagrody uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] uzupełniającą decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z dnia [...], przyznającej G. L. nagrodę roczną za rok 2005 obniżoną o 95/360 z tytułu nieobecności w służbie w wysokości 2.582,75 złotych, o odsetki od nagrody rocznej za rok 2005. W decyzji uzupełniającej organ I instancji uznał, że przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) nie przewidują wypłaty odsetek, dlatego wniosek skarżącego w zakresie ich naliczenia nie może być uwzględniony. Organ wyjaśnił, że w okresie od dnia 7 listopada 2005 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym. W tym czasie nie pobierał uposażenia, wobec tego brak było podstawy do obliczenia nagrody rocznej za 2005 r. W związku z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 roku w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2002 r. nr 15, poz. 145), podstawę ustalenia nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie przysługujące funkcjonariuszowi w dniu wypłaty nagrody. Ponieważ zgodnie z § 7 powołanego rozporządzenia nagrodę roczną wypłaca się nie później niż w ciągu pierwszych czterech miesięcy kalendarzowych następujących po roku, za który przysługuje nagroda, należna za 2005 rok nagrodę roczną przedłożono skarżącemu do wypłaty listą płac nr [...] z dnia [...], uwzględniając podwyżki uposażeń wprowadzone Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2007 r. (Dz. U. nr 57 z 2007 r., poz. 387). Podwyżki, o których mowa w powołanym Rozporządzeniu wprowadzały zmiany w uposażeniu zasadniczym od 1 kwietnia 2007 r., a zatem wypłacona w kwietniu nagroda roczna obliczona została od nowych, wyższych składników uposażenia, tj. w kwocie korzystniejszej. Od powyższej decyzji G. L. wniósł odwołanie podnosząc, iż organ I instancji sam stwierdził, że kwota naliczonej w decyzji nagrody rocznej jest niezgodna ze stanem jego rzeczywistych uprawnień do nagrody rocznej za 2005 rok, gdyż uwzględniała podwyżki uposażeń wprowadzone z dniem ! kwietnia 2008 r. . Zdaniem skarżącego nie jest przy tym istotne, iż taki sposób obliczenia nagrody rocznej miałby być dla niego korzystny, bowiem z punktu widzenia prawa kwotę naliczono nieprawidłowo, być może narażając przy tym Skarb Państwa na uszczerbek, za co w jego opinii winę może ponosić dyrektor Aresztu Śledczego w Ł.. Po rozpatrzeniu odwołania G. L. od powyższej decyzji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podniósł, iż skarżący jest funkcjonariuszem Służby Więziennej, a zatem do jego sytuacji prawnej, w szczególności uprawnień do różnego rodzaju świadczeń pieniężnych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o Służbie Więziennej, zaś analiza treści tego aktu prawnego prowadzi do wniosku, że żaden z jego przepisów nie daje Funkcjonariuszowi Służby Więziennej uprawnienia do żądania wypłaty odsetek od udzielonych na podstawie tej ustawy świadczeń pieniężnych. W skardze na powyższą decyzję G. L. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k. p. a. poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, art. 8 i art. 9 k. p. a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa, art. 11 k. p. a. w związku z art. 107 § 3 poprzez uchylenie się od wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się w toku całego postępowania, a które w konsekwencji prowadziło do braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, art. 10 § 1, art. 81 k. p. a. poprzez pozbawienie strony w toku prowadzonego postępowania przed organem I i II instancji możliwości czynnego udziału w postępowaniu, art. 15 k. p. a. poprzez uchylanie się przez organ II instancji od samodzielnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, samodzielnego dokonania ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, które w konsekwencji sprowadziło postępowanie przed organem Ii instancji jedynie do stwierdzeń, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawdziwe i streszczenia ustaleń dokonanych przez organ i instancji oraz twierdzeń zawartych w treści odwołania a także ograniczenia się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa bez ich wymaganego wyjaśnienia i wykładni w odniesieniu do konkretnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego zwłaszcza w zakresie pojęcia równorzędnego i niższego stanowiska służbowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art., 7 k. p. a. poprzez uchylenie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia zwłaszcza w zakresie okoliczności podnoszonej w toku postępowania, iż nagroda roczna za rok 2005 powinna zostać wypłacona nie później niż do dnia 30 kwietnia 2006 r. Ponadto organy I i II instancji w ocenie skarżącego dokonały błędnej wykładni terminu, w którym powinna być wypłacona nagroda roczna za 2005 rok. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1, § 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r., w przypadku nagrody rocznej za 2005 rok, wypłata powinna mieć miejsce nie później niż 30 kwietnia 2006 r. Zdaniem skarżącego kwota należnej nagrody rocznej powinna zostać powiększona o przysługujące odsetki ustawowe za okres zwłoki w wypłacie należnego uposażenia, w tym wypadku odsetki za okres od 30 kwietnia 2006 r. do 14 maja 2007 r., kiedy to nastąpiła faktyczna wypłata świadczenia. Organ odwoławczy w toku postępowania zbagatelizował zdaniem skarżącego fakt, iż organ I instancji w swojej decyzji z [...] sam przyznał, iż nagroda została naliczona według niewłaściwych stawek, tj. po podwyżkach uposażeń z dnia 1 kwietnia 2007 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 k. p. a. w związku z art. 7 k. p. a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności podnoszonych przez niego w toku postępowania w obu instancjach, art. 80 k. p. a. poprzez uchylenie się od wszechstronnego i wnikliwego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sprawie w szczególności w zakresie określenia terminu, w którym powinna zostać wypłacona nagroda roczna za 2005 rok oraz art. 130 § 1 k. p. a. poprzez wykonywanie przez organ I instancji swojej nieprawomocnej decyzji, mimo złożonego przez niego w terminie odwołania. Skarżący nadmienił, że wypłata nagrody rocznej nastąpiła w dniu [...], kiedy to decyzja organu i instancji nie była prawomocna. Decyzja organu II instancji wydana została [...] a więc dwa dni po wypłacie nagrody rocznej za 2005 rok. Zdaniem skarżącego skutkiem powyższych uchybień było naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 106 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 ust. 1, §2 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji błędnego zastosowania w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 455/07 uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu nagrody rocznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, czy pismo skarżącego z dnia 30 kwietnia 2007 r. jest odwołaniem od decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. nr [...] z dnia [...], czy też pismo to mimo swego tytułu jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji i ewentualnie w jakim zakresie, czy też jest to zgłoszenie nowego żądania dotychczas nie rozpoznawanego przez organ I instancji. Pismem z dnia 25 stycznia 2008 r. wezwano skarżącego do wypowiedzenia się co do faktycznego żądania zawartego w w. w. piśmie oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosków dowodowych, zajęcia stanowiska w sprawie i zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 29 stycznia 2009 r. do Sądu wpłynęło pismo organu administracji stanowiące uzupełnienie stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, w którym organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że w niniejszej sprawie żądanie uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach nie znajduje uzasadnienia w przepisach stanowiących podstawę rozstrzygania – ustawie o Służbie Więziennej, dlatego odmówiono uzupełnienia decyzji. Organ podniósł również, że skarżący w piśmie z dnia 7 lutego 2008 r. oświadczył, iż oczekuje uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia o wysokości i sposobie naliczenia odsetek od nagrody rocznej należnej za 2005 rok, zaś decyzją z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił uzupełnienia decyzji w zakresie przyznania odsetek on nagrody rocznej. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 4 marca 2009 r. skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia 7 lutego 2008 r. domagał się przyznania odsetek oraz podania ich wysokości i sposobu ich obliczenia a sformułowanie, które w piśmie zawarł jest nieprecyzyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. nakazał, aby organ dokładnie wyjaśnił intencje strony oraz zakres składanych żądań. Polecił też "(...) gdyby okazało się, że skarżącemu chodzi jedynie o zgłoszenie nowego żądania wypłaty odsetek, to wniosek ten organ odwoławczy winien przekazać do rozpoznania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia organowi I instancji". Jak z tego wynika Sąd jednoznacznie wskazał jaki tryb postępowania organy w tym przypadku mają zastosować. Żądanie wypłacenia odsetek jest nowym żądaniem i zgodnie z orzeczeniem Sądu powinno być rozpatrzone jako nowa sprawa. Wobec brzmienia powołanego wyżej przepisu z obowiązku tego nie zwolniło oświadczenie skarżącego z dnia 27 lutego 2008 r. Należy podkreślić, że oceniając pismo wniesione przez stronę należy kierować się jego treścią a nie nazwą pisma. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale to organ administracji jest uprawniony do żądania sprecyzowania treści pisma aby nie rozstrzygać wbrew intencji strony. Tym bardziej w tej sprawie, w świetle wskazówek sądu organ winien tak postąpić. Drugim powodem uchylenia decyzji jest to, że organy obu instancji uzasadniając kwestionowane decyzje stwierdziły, że przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 15, poz. 145) nie przewidują wypłaty odsetek czyli sprawa w tym przedmiocie może nie mieć charakteru administracyjnego albo nie podlegać rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organy administracyjne. To zaś oznacza, że nie jest możliwe rozstrzyganie tego żądania w postępowaniu o uzupełnienie decyzji. W tym miejscu stwierdzić należy, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej przewidzianej przez art. 351 k.p.c., nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) (wyrok NSA w Gdańsku z 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1/23). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy. A. B.