III SA/Łd 59/22

Dnia 1 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P. na czynność Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 18 listopada 2021 roku nr UM05-6935-UM0511747/21 RRIII.432.16.2.2.2021.MZ w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz D. P. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Czynnością z 18 listopada 2021 r. UM05-6935-UM0511747/21 RRIII.432.16.2.2.2021.MZ Zarząd Województwa Łódzkiego na podstawie art. 23 ust. 5 i i art. 23 ust. 7 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1167) – dalej u.r.k.l. - pozostawił bez rozpatrzenia wniosek o przyznanie pomocy złożony 14 września 2021 r. przez D. P. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: O D. P. . W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Skarżąca złożyła 14 września 2021 r. wniosek o udzielenie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 - 2020 na operację pn. "Rozwój trzeciego sklepu w miejscowości Brójce poprzez doposażenie, remont oraz zatrudnienie jednego pracownika." Zarząd Województwa Łódzkiego wskazał, że skarżąca nie usunęła w wyznaczonym ww. ustawą 14-dniowym terminie, od dnia doręczenia wezwania (pismo znak P-2/391 UM05-6935-UM0511747/21, RRIII.432.16.2.2.2021.MZ z 19 października 2021 r.) do usunięcia braków we wniosku o przyznanie pomocy, wyszczególnionych w piśmie braków, co zgodnie z art. 23 ust. 5 ww. ustawy skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Organ podniósł, że z potwierdzenia odbioru przesyłki listowej wynika, że skarżącej dostarczono przedmiotową przesyłkę 29 października 2021 r. Przytoczony termin odbioru wezwania obligował wnioskodawcę do usunięcia braków we wniosku o przyznanie pomocy - dostarczenia określonych pismem dokumentów osobiście lub przez osobę upoważnioną lub też ich nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przesyłką rejestrowaną do dnia 12 listopada 2021 r. Wnioskodawca wysłał pismo, stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków, zwykłym listem priorytetowym, a nie przesyłką rejestrowaną, co stoi w sprzeczności z zapisami przepisu § 37 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. Organ wskazał, że do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego przedmiotowe pismo wpłynęło w dniu 16 listopada 2021 r. W ocenie organu w związku z powyższym terminem wpływu przedmiotowej przesyłki, stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków, uważa się termin 16 listopada 2021 r., tj. datę jej faktycznego wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego potwierdzoną pieczątką wpływu nadaną przez tutejsze Biuro Podawcze. Termin ten jednak stanowi przekroczenie terminu wyznaczonego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Organ podniósł, że zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności: "W razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki lub oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub poprawienia oczywistych omyłek nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia". Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie usunął w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania, braków i oczywistych omyłek, o których mowa w piśmie z 19 października 2021 r., rozstrzygnięto o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W skardze D. P. zarzuciła: 1) obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 23 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 1 i 2, ust. 3 i 4 ustawy o rozwoju lokalnym w zw. z § 37 rozporządzenia MRiRW w zw. z art. art. 3 pkt 13 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.) przez uznanie z naruszeniem podstawowych zasad prawa administracyjnego, jak zasady budowania zaufania do organów administracji, a także z obrazą zasady proporcjonalności i sprzecznie z słusznym interesom obywatela, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi do uzupełnienia braków wniosku z dnia 14 września 2021 roku, w sytuacji w której: - skarżąca uzupełniła braki wniosku w dniu 12 listopada 2021 r. nadając przesyłkę w polskiej placówce operatora wyznaczonego w zakreślonym przez organ terminie, - Zarząd Województwa Łódzkiego przyjął krzywdzącą i niekorzystną dla obywatela interpretację przepisów nakładającą na obywatela obowiązek nadania przesyłki rejestrowanej, podczas kiedy opisane przepisy wymagają jedynie nadania przesyłki w polskiej placówce operatora wyznaczonego, co jest równoznaczne z nałożeniem przez organ na obywatela rygoru przekraczającego rygory ustawowe, - kwestia nadania korespondencji listem zwykłym, priorytetowym, zamiast przesyłką rejestrowaną nie miało znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ organ otrzymał prawidłowe dokumenty, zgodnie z wezwaniem do uzupełnienia braków. - nadanie korespondencji listem zwykłym, priorytetowym nie stało na przeszkodzie stwierdzeniu daty nadania korespondencji zawierającej uzupełnienie braków formalnych, ponieważ data ta była uwidoczniona na kopercie, w której nadano przesyłkę, co organ pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia w całości pominął. Skarżąca nadając przesyłkę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w polskiej placówce operatora wyznaczonego, dodatkowo w trybie priorytetowym, działała w dobrej wierze i przy zachowaniu należytej staranności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, zobowiązanie Zarządu Województwa Łódzkiego do zastosowania się do oceny prawnej Sądu i uznanie, że uzupełnienie wniosku zostało wniesione przez skarżącą w terminie i zobowiązanie organu do merytorycznej oceny wniosku oraz zasądzenie od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa pocztowego przez nadanie należy rozumieć między innymi polecenie doręczenia przesyłki pocztowej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa pocztowego zawarcie umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje między innymi przez przyjęcie przez operatora pocztowego przesyłki pocztowej do przemieszczenia i doręczenia. Taką właśnie umowę skarżąca zawarła oddając do doręczenia przesyłkę w dniu 12 listopada 2021 r. Tym samym skarżąca wypełniła wymaganie nadania przesyłki w zakreślonym przez organ terminie. Prawidłowa interpretacja § 37 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzi do wniosku, że dla oceny skuteczności nadania przesyłki w zakreślonym terminie oraz jednocześnie dla wypełnienia wymogów ustawowych pozostaje bez znaczenia, czy korespondencja została nadana jako przesyłka rejestrowana, czy jako list zwykły, w tym również zwykły priorytetowy. Prawidłowa wykładnia przepisu rozporządzenia wskazuje, że nadanie korespondencji przesyłką rejestrowaną ma taki jedynie skutek, że nadawca posiada urzędowe poświadczenie faktu, że dokonał wysyłki w konkretnej dacie i konkretnej placówce operatora pocztowego. Natomiast nadanie przesyłki pocztą zwykłą powoduje, że nadawca, choć w niniejszej sprawie w pełni nieświadomie, pozbawia się dowodu świadczącego o dacie nadania na rzecz adresata. W przedmiotowej sprawie adresatem takim jest organ, który winien działać w sposób wzbudzający zaufanie do obywatela, tym samym z urzędu winien sprawdzić na posiadanej przez siebie kopercie datownik pocztowy, który wskazuje, że pismo nadano 12 listopada 2021 r., czyli w zakreślonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarząd wskazał, że wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, przepis § 37 ust. 2 rozporządzenia w sposób wyraźny wskazuje zamknięty katalog wyjątków od zasady, że o zachowaniu terminu do złożenia pisma decyduje data wpływu tego pisma do organu. Zgodnie z tym przepisem termin ten uważa się za zachowany - pomimo nieterminowego wpływu pisma do organu - jedynie wówczas, jeżeli przed upływem terminu pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przesyłką rejestrowaną albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Zgodnie z art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego przesyłka rejestrowana - to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru. Oznacza to, że datą wpływu do organu pisma nadanego przesyłką nierejestrowaną (jaką jest "list zwykły") jest data jej doręczenia do organu, nie zaś data nadania przesyłki. Omawiany przepis zawiera jednoznaczną dyspozycję, która nie wymaga wykładni innej niż językowa (gramatyczna). Wobec powyższego ewentualne przyjęcie, że § 37 ust. 2 rozporządzenia swoim zakresem zastosowania obejmuje również pisma nadane przesyłką nierejestrowaną, nie stanowiłoby aktu wykładni tego przepisu, lecz czynność o charakterze prawotwórczym. Organ zaznaczył, że nabór wniosków, o którym mowa w art. 17-24 ustawy o u.r.k.l., jest w istocie postępowaniem konkursowym. Z istoty takiego postępowania wynika zasada równego traktowania jego uczestników, z którą to zasadą niewątpliwie kłóciłby się stan rzeczy, w którym sytuacja prawna ubiegających się o wsparcie, którzy przesłali pismo przesyłką nierejestrowaną, uzależniona byłaby od tego, czy organowi udało się ustalić datę nadania przesyłki nierejestrowanej. Za nierówno traktowanych należałoby również uznać tych uczestników postępowania, którzy w jego toku składali pisma w terminie bezpośrednio do organu lub nadali je w sposób wymagany przez rozporządzenie. Zdaniem organu, oczywistym jest również, że sytuacja procesowa ubiegających się o pomoc w tego rodzaju postępowaniach nie może być uzależniona od tego kiedy organ wyśle poszczególne informacje o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W praktyce prowadziłoby to bowiem do stanu rzeczy, w którym uczestnicy naboru mogliby mieć różne terminy na uzupełnienie wniosku. Organ zaznaczył, że art. 12 ustawy o u.r.k.l. nie ma zastosowania w sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru i w sprawie wyboru LSR, a zatem konkursu uregulowanego w art. 5-16 tej ustawy, którego uczestnikami są lokalne grupy działania. Zgodnie z art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o u.r.k.l. w sprawie mają natomiast zastosowanie przepisy regulujące zasady wsparcia z udziałem środków z EFRROW, w tym art. 34 ust. 2 i (odpowiednio) art. 27 ust. 1-2a ustawy ROW. Zdaniem organu nietrafny jest również pogląd, że organ w rozpatrywanej sprawie działał w procedurze typowo nadzorczej, określonej w art. 23 ustawy o RLKS, w trakcie której dokonywał weryfikacji rozstrzygnięć lokalnej grupy działania w sprawie przyznania pomocy. W rzeczywistości postępowanie o udzielenie pomocy (wsparcia) uregulowane w art. 17-24 ustawy o u.r.k.l. jest dwuetapowe, przy czym każdy z etapów jest prowadzony przez inny organ i obejmuje różne rozstrzygnięcia. Czynności uregulowane w art. 19-21 tej ustawy wykonuje organ LGD, co zawiera między innymi ocenę operacji pod kątem jej zgodności z lokalną strategią rozwoju (LSR), ocenę spełniania przez nią kryteriów wyboru określonych w LSR (ocena punktowa) oraz ewentualny wybór operacji. Środkiem odwoławczym od tych czynności jest protest, o którym mowa w art. 22 ustawy o u.r.k.l.. Natomiast czynności opisane w art. 23 ustawy o u.r.k.l., w tym ocena spełniania wymogów formalnych przez wniosek oraz spełniania warunków przyznania pomocy, które określone są przede wszystkim w rozporządzeniu (patrz § 3, 4 i 7 rozporządzenia) oraz ustawie ROW, dokonuje zarząd województwa, co w razie pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie skutkuje przyznaniem pomocy (zawarciem umowy) podmiotom, których operacje zostały wybrane przez organ LGD, zgodnie z kolejnością ustaloną na podstawie uzyskanej liczby punktów (§ 21 rozporządzenia). Weryfikacja ta może się również skończyć negatywnie dla wnioskodawcy, to jest pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o u.r.k.l. (podstawa - nieusunięte w terminie braki, nieprawidłowości lub oczywiste omyłki we wniosku) albo odmową przyznania pomocy na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy ROW, w przypadku gdy niespełnione są podmiotowe lub przedmiotowe warunki przyznania pomocy. Od tej drugiej czynności art. 35 ust. 2 ustawy ROW wprost przewiduje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa o RLKS milczy natomiast w kwestii, czy jakikolwiek środek zaskarżenia przysługuje od rozstrzygnięcia polegającego na pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o u.r.k.l.. Zdaniem organu, pomimo podobnej redakcji art. 23 ust. 5 ustawy o u.r.k.l. do brzmienia art. 64 § K.p.a. (który nie ma zastosowania w sprawie w związku z treścią art. 34 ust. 2 ustawy ROW) opisywana w tym przepisie czynność nie ma charakteru materialno-technicznego, lecz jest to inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o u.r.k.l. jest bowiem definitywna utrata przez wnioskodawcę możliwości uzyskania pomocy (wsparcia), jako że ponowne złożenie wniosku jest niemożliwe wobec upływu terminu ich składania określonego w ogłoszeniu o naborze. Od takiej czynności również przysługuje zatem skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, nie zaś skarga na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Zarządu Województwa Łódzkiego z 18 listopada 2021 r. pozostawiająca bez rozpoznania wniosek skarżącej o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" w ramach PROW na lata 2014-2020". W ocenie Sądu zaskarżona czynność narusza przepisy w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia jej bezskuteczności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków złożonego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Skarżąca odebrała wezwanie 29 października 2021 r. Strona 12 listopada 2021 r. nadała listem zwykłym przesyłkę zawierającą odpowiedź na powyższe wezwanie. Pismo wpłynęło do organu 16 listopada 2021 r. Na podstawie § 37 rozporządzenia z 24 września 2015 r. organ uznał, że skarżąca uzupełniła braki po terminie, bowiem dokumenty przesłała przesyłką nierejestrowaną. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1167, dalej "u.r.k.l.". Na podstawie art. 12 ust. 1 u.r.k.l. do postępowania w sprawie wyboru LSR, w tym w zakresie oceny spełniania warunków dostępu i oceny LSR, do postępowania w sprawie sprzeciwu oraz do postępowania w sprawie odwołania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących: 1) właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, udostępniania akt, skarg i wniosków, 2) wezwań - w przypadku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru - o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności wyłącza zatem możliwość stosowania K.p.a. i wprowadza własny szczególny tryb postępowania w przedmiocie naboru i oceny wniosków o udzielanie wsparcia na operacje realizowane przez podmioty indywidualne. Z przywołanego przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.r.k.l. jednoznacznie wynika, że stosuje się jedynie przepisy K.p.a. dotyczące wyłączenia pracowników organu, doręczania i sposobów obliczania terminów. Zdaniem Sądu działanie Zarządu Województwa Łódzkiego w rozpatrywanej sprawie należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: - nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a., - muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej", - muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżona czynność dotycząca pozostawienia wniosku strony o przyznanie pomocy bez rozpoznania spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że odmienna wykładnia niż zaprezentowana powyżej, prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania środków pomocowych przez Zarząd Województwa Łódzkiego. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Sąd nie ma wątpliwości, że z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, w przypadku gdy jej wniosek nie został uwzględniony z przyczyn formalnych. Analiza przepisów dotyczących udzielania wsparcia wskazuje, że w innych przypadkach odmowy przyznania pomocy, każdorazowo ustawodawca wprost przyznał możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego odmownego rozstrzygnięcia podmiotu decydującego o przyznaniu pomocy. Przykładowo, na rozstrzygnięcie zarządu działającego w procedurze wynikającej z art. 23 u.r.k.l., odmawiające przyznania pomocy z powodów merytorycznych (nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI), przysługuje skarga na podstawie przepisu art. 35 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U z 2019 r. poz.1824 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przyjęcie więc, że nie jest również dopuszczalna droga zaskarżenia formalnego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Łódzkiego do sądu administracyjnego prowadziłoby faktycznie do naruszenia gwarantowanego skarżącej przez Konstytucję RP prawa do sądu. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 maja 2019 r. sygn. V SA/Wa 194/19 i Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 maja 2020 r. sygn. I GSK 1718/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10 marca 2022 r. sygn. I SA/Kr 666/21 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu czynność Zarządu Województwa Łódzkiego w sposób oczywisty narusza przepis art. 23 ust. 5 u.r.k.l.m., który był podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub nieprawidłowości lub poprawienia oczywistych omyłek w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu art. 23 ust. 5 u.r.k.l. stanowi samodzielną podstawę prawną do wezwania podmiotu ubiegającego się o wsparcie, po przekazaniu przez LGD (zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym) wniosków o udzielenie wsparcia dotyczące wybranych operacji wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie wyboru operacji, w celu dokonania oceny, czy operacja spełnia warunki udzielenia wsparcia. Literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zarząd województwa jest zobowiązany wezwać podmiot ubiegający się o wsparcie (z zastrzeżeniem ust. 6), jeżeli stwierdzi, że wniosek zawiera braki, jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera oczywiste omyłki. Przepis ten jest również samodzielną podstawą do wydania formalnego rozstrzygnięcia jakim jest czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ta ostatnia możliwość zachodzi w sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o wsparcie nie dochowa terminu wyznaczonego przez organ w wezwaniu. Z kolei na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 664 ze zm.). W § 37 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że do obliczania i oznaczania terminów związanych z wykonywaniem czynności w toku postępowania w sprawie o przyznanie pomocy i wypłatę środków finansowych z tytułu pomocy dokonuje się zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi terminów. Zgodnie z § 37 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli przepisy rozporządzenia nie stanowią inaczej, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przesyłką rejestrowaną albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. W niniejszej sprawie termin do uzupełnienia braków wniosku upływał 12 listopada 2021 r., a skarżąca nadała przesyłkę zawierającą uzupełnienie braków 12 listopada 2021 r. listem zwykłym (nierejestrowanym) w placówce Poczty Polskiej. Wobec wpływu przesyłki do organu 16 listopada 2021 r. uznano, że braki nie zostały uzupełnione w terminie, bowiem skoro przesyłka nie została wysłana jako rejestrowana, zgodnie z wymogiem § 37 ust. 2 rozporządzenia z 24 września 2015 r., organ przyjął termin wpływu korespondencji do organu, a nie datę nadania przesyłki. Należy wyjaśnić, że operatorem wyznaczonym jest operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych, co wprost wynika art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 104 ze zm.), dalej "u.p.p.". Decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 30 czerwca 2015 r. nr DRP.WKP.710.2.2015.26,27 Poczta Polska S.A. została wybrana na operatora wyznaczonego na lata 2016-2025. Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.p.p. nadanie - to polecenie doręczenia przesyłki pocztowej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Świadczenie usług pocztowych odbywa się na podstawie umów o świadczenie takich usług, przy czym zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.p. zawarcie umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje w szczególności przez: 1) przyjęcie przez operatora pocztowego przesyłki pocztowej do przemieszczenia i doręczenia; 2) wrzucenie przesyłki listowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora pocztowego. Zgodnie z art. 3 pkt 23 u.p.p. przesyłka rejestrowana – to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru. Dokonując wykładni przepisu § 37 ust. 2 rozporządzenia z 24 września 2015 r. z uwzględnieniem przywołanych przepisów u.p.p. Sąd wskazuje, że nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przed upływem terminu do dokonania określonej czynności, ma taki skutek, że termin do dokonania tej czynności uważa się za zachowany. Okoliczność czy nadano przesyłkę jako przesyłkę nierejestrowaną, tj. przesyłkę listową nadaną i doręczoną bez pokwitowania (potocznie zwaną zwykłą), czy przesyłkę rejestrowaną, dla dochowania terminu w ocenie Sądu nie ma znaczenia. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2020 r. sygn. I SA/Kr 1276/19, że wymóg nadania przesyłki jako przesyłki rejestrowanej przewidziany w § 37 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, należy odczytywać jako gwarancję dla nadawcy, że będzie posiadał dowód nadania przesyłki przed upływem terminu. Nadając pismo przesyłką nierejestrowaną, nadawca przyjmuje na siebie ryzyko niemożności skutecznego wykazania nie tylko samego nadania przesyłki, ale również faktycznej daty nadania. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku jedynie umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Dowód ten z chwilą otrzymania przesyłki jest w posiadaniu jej adresata. Jeśli chodzi o proces legislacyjny to w pierwszym projekcie rozporządzenia z 24 czerwca 2015 r., jaki opublikowano na powyższej stronie internetowej, przepis § 37 ust. 2 nie zawierał wymogu nadania pisma przesyłką rejestrowaną. W uzasadnieniu projektu przepisu tego nie skomentowano. W ramach konsultacji społecznych, żaden podmiot nie postulował wprowadzenia tego wymogu. 22 września 2015 r. na tej samej stronie internetowej opublikowano dwa projekty rozporządzenia sporządzone przez Komisję Prawniczą. W pierwszym z tych projektów powyższy wymóg do przepisu § 37 ust. 2 został wprowadzony. Również i tym razem w uzasadnieniu do projektu nie odniesiono się do tej kwestii. Z kolei w drugim projekcie opublikowanym w tym samym dniu i ostatnim jaki został opublikowany na stronie internetowej, a zarazem jedynym zaakceptowanym pod względem prawnym i redakcyjnym przez zastępcę dyrektora Departamentu Prawno Legislacyjnego odręcznie wykreślono z projektu rozporządzenia słowa "przesyłką rejestrowaną", również nie wskazując z jakich przyczyn. Analiza procesu legislacyjnego wskazuje, że wymóg powyższy został wprowadzony bez wnikliwej analizy i wskazania przyczyn (celu), dlaczego jedynie w postępowaniu o przyznanie dofinansowania pisma należy nadawać przesyłkami rejestrowanymi. Odczytanie tego wymogu jako przyczyny pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest bezzasadne. Zdaniem Sądu tylko przedstawiona powyżej wykładnia tego wymogu, jest dopuszczalna, gdyż nie rodzi negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, w sytuacji gdy przesyłkę nadano jako przesyłkę zwykłą. Inna interpretacja nakładałaby de facto na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowy, ponad nadmiarowy warunek, nie mający rzeczowego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie co do faktu nadania jak i daty nadania takiej (nierejestrowanej) przesyłki nie ma wątpliwości. Jak już Sąd wskazał powyżej, w aktach sprawy znajduje się koperta, w której znajdowały się dokumenty związane z uzupełnieniem wniosku. Stempel pocztowy placówki Poczty Polskiej S.A. na kopercie odciśnięty jest czytelnie, zatem nie ma najmniejszych wątpliwości, że za datę złożenia uzupełnień do wniosku należy przyjąć datę wynikającą z odcisku stempla pocztowego zamieszczonego na kopercie, tj. 12 listopada 2021 r. Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, że przesyłka zwykła wpłynęła do organu 16 listopada 2021 r. Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji gdy wnioskodawca nadał przesyłkę listem zwykłym, przed upływem wyznaczonego terminu uzupełnienia wniosku i data nadania przesyłki nie budzi wątpliwości, niespełnienie wymogu przewidzianego w § 37 ust. 2 rozporządzenia z 24 września 2015 r., tj. nadania przesyłki jako przesyłki rejestrowanej, nie może stanowić podstawy pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 23 ust. 5 u.r.k.l., gdyż termin uzupełnienia braków wniosku został dochowany. Organ pozostawiając bez rozpatrzenia wniosek o przyznanie pomocy finansowej z powodu nienadania przesyłki jako przesyłki rejestrowanej, naruszył tym samym przepis art. 23 ust. 5 u.r.k.l. W ocenie Sądu uzasadniało to stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 - 2020 na operację pn. "Rozwój trzeciego sklepu w miejscowości Brójce poprzez doposażenie, remont oraz zatrudnienie jednego pracownika. Wniosek skarżącej wpisuje się zatem w poddziałanie PROW określone w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. c ww. ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Zgodnie z ww. przepisem program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje następujące działania i poddziałania: podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich wsparcie inwestycji w tworzenie, ulepszanie i rozwijanie podstawowych usług lokalnych dla ludności wiejskiej, w tym rekreacji, kultury, i powiązanej infrastruktury. Z kolei art. 67c ww. ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) wskazuje, że do terminów składania wniosków o przyznanie płatności i terminów zgłaszania zmian do tych wniosków w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 8 i 10-12a, do terminów na dokonanie określonych czynności w toku postępowań w sprawach dotyczących wyboru operacji partnerów KSOW oraz do terminów, o których mowa w art. 67a, terminów do dokonania określonych czynności w toku postępowań, o których mowa w art. 67b, terminów, w jakich należy spełnić określone warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej lub określone wymogi, terminów dopełnienia warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, lub terminów realizacji innych zobowiązań związanych z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną nie stosuje się przepisów art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), dalej "ustawa COVID-19". Z powyższego przepisu nie wynika zatem, że art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie stosuje się do działań, o których mowa art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. c ww. ustawy z 20 lutego 2015 r., w szczególności do uzupełniania braków wniosku o przyznanie pomocy. Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie organ mógł również rozważyć możliwość zastosowania art.15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W myśl bowiem powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Sąd podkreśla także, że stosownie do treści art. 22 ust. 8 u.r.k.l. do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy w zakresie polityki spójności stosuje się odpowiednio, z tym że: 1) (uchylony); 2) protest pozostawia się bez rozpatrzenia również w przypadku, gdy nie spełnia wymagań określonych w ust. 4; 2a) w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3 ustawy w zakresie polityki spójności, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu; przepisy art. 24 § 1 pkt 1-4 oraz 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio; 3) art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności ma zastosowanie, gdy zostanie wyczerpana kwota środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI. Z kolei zgodnie z art. 64 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa" w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. W myśl natomiast art. 67 u.r.k.l. do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarżącej nie przysługiwał środek zaskarżenia, o którym stanowi art. 22 u.r.k.l., bowiem wniosek nie został poddany ocenie merytorycznej, lecz pozostawiono go bez rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe stosowanie art. 53 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 146 p.p.s.a. nie jest wyłączone na podstawie art. 64 ustawy wdrożeniowej. Uznać bowiem należy, że przepis ten modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 lipca 2021 r. sygn. I GSK 511/21 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności z 18 listopada 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonać merytorycznej oceny wniosku o przyznanie pomocy finansowej wraz z jego uzupełnieniem dokonanym 12 listopada 2021 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w wysokości 200 zł. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości technicznych uczestnictwa stron w rozprawie zdalnej, więc sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. eg