III SA/Łd 598/12

Dnia 17 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu targowiska miejskiego zlokalizowanego na placu T. w Z. oddala skargę. III SA/Łd 598/12 UZASADNIENIE W dniu [...] Rada Miasta Z., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 ze zm.) [dalej: ustawo ogłaszaniu aktów normatywnych] – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu targowiska miejskiego zlokalizowanego na Placu Targowym w Z. Załącznik do przedmiotowej uchwały stanowił "Regulamin targowiska miejskiego zlokalizowanego na placu Targowym w Z.". Powyższą uchwałę zakwestionował Prokurator Rejonowy w Z. wnosząc na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W przedmiotowej skardze Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną określenia zakazu w drodze uchwały Rady Miasta Z. sprzedaży na targowisku miejskim w Z. broni, amunicji, materiałów wybuchowych i wyrobów pirotechnicznych. Wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: stanu nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo do zapewnienia porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego, o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy. W ocenie Prokuratora w niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Jak wskazał Prokurator, obrót bronią, amunicją jest przedmiotem ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Poza tym, kwestie te ujęte są również w ustawie z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Stąd też, zdaniem Prokuratora, przyjąć należało, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Jak zatem uznał Prokurator, sformułowane w uchwale przepisy prawa miejscowego zastępują ustawę, a to wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia przysługującego organom samorządu terytorialnego. Rada Gminy nie może bowiem w drodze stanowienia przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych, wobec braku upoważnienia dla takich działań. Poza tym, w ocenie Prokuratora, nie spełniona została również druga z przesłanek istotnych dla wydania przepisów porządkowych, jaką jest niezbędność ochrony życia, zdrowia obywateli, potrzeby zapewnienia porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska. Kwestionowana uchwała nie spełnia kryterium niezbędności, gdyż istnieje regulacja prawna powszechnie obowiązująca w zakresie objętym uchwalą, co eliminuje uprawnienia gminy do stanowienia przepisów porządkowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wnosiła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada Miasta podkreśliła w pierwszej kolejności, że petitum przedmiotowej skargi nie koresponduje z jej uzasadnieniem. Autor skargi zarzuca mianowicie naruszenie przepisu art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy całe rozważania uzasadnienia dotyczą aktów prawnych wydawanych na podstawie art. 40 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem Rady Miasta, Regulamin targowiska miejskiego zlokalizowanego na placu Targowym w Z., stanowiący załącznik do skarżonej uchwały, jest aktem strukturalno-organizacyjnym, a podstawę jego wydania stanowi art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jest on bowiem wyrazem określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jakim niewątpliwie jest targowisko miejskie. Rada podkreśliła, że uchwalając Regulamin targowiska miejskiego ustanowiła jedynie zasady i tryb korzystania z tego gminnego obiektu użyteczności publicznej. Zaznaczyła ponadto, że przedmiotowy regulamin musi być wyczerpujący i regulować wszystkie aspekty związane z prowadzeniem sprzedaży na jego obszarze. W przypadku aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mają natomiast zastosowania przesłanki stanu nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 pkt. 11 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miasta podniosła, że brak jest w tym zakresie uzasadnienia skargi Prokuratora, co powoduje, iż nie może ona odnieść się do zarzutu. Jedynie – jak wskazała – z ostrożności podniosła, że sposób publikacji zaskarżonego aktu prawnego odpowiada wymogom ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a zatem nie nastąpiło naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 tejże ustawy. Natomiast uchwalenie zaskarżonej uchwały było niewątpliwie przejawem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie targowisk i hal targowych. Zatem organ nie może się dopatrzeć ze swej strony żadnego naruszenia. Rada podkreśliła, że choć w tym przypadku nie ma potrzeby dokonywania oceny przesłanki z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – stanu nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, to, w jej ocenie, prokurator w sposób wadliwy rozumie treść § 7 ust. 1 pkt. 6 zaskarżonego Regulaminu. Nie wkracza on bowiem – zdaniem Rady – w zakres ustawy o broni i amunicji. Regulamin nie ustanawia zakazu na sprzedaż broni w ogólności, bo ten zakaz wynika z przepisów ustawy. Ze względu jednak na fakt, iż targowisko nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 października 2010 roku w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym Rada Miasta Z. uchwaliła Regulamin, który nie przewiduje możliwości prowadzenia sprzedaży broni, amunicji, materiałów wybuchowych, w zakresie, w jakim przedmiotowa sprzedaż jest dopuszczalna na podstawie przepisów szczególnych, zatem po uzyskaniu koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: ustawa p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy p.p.s.a.) i dokonywana jest przez sąd wg stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu. Wskazać ponadto należy, iż kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2011 r., poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator nie jest ograniczony terminem w przypadku wnoszenia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie Prokurator Rejonowy w Z. kwestionuje legalność całej uchwały w sprawie ustalenia regulaminu targowiska miejskiego przyjmując, że w tym przypadku mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego o charakterze porządkowym (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) z tym, że zarzuty odnosi wyłącznie do § 7 pkt 1 regulaminu, w takim zakresie, w jakim zabrania on prowadzenia na targowisku sprzedaży broni, amunicji, materiałów wybuchowych i wyrobów pirotechnicznych. Wskazuje że w takim przypadku, niezbędne było spełnienie łącznie następujących przesłanek: stanu nieuregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących regulowanej materii oraz niezbędności takiej regulacji dla ochrony życia lub zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo do zapewnienia porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego, o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy. Zdaniem autora skargi, w niniejszej sprawie, przesłanki dające możliwość wydania przepisów porządkowych nie zostały spełnione. Zaznaczyć także należy, że nie do końca jasne jest stanowisko skarżącego, który postawił w petitum skargi zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a w jej uzasadnieniu odwoływał się w całości wyłącznie do przesłanek z art. 40 ust. 3 tej ustawy. Przechodząc do oceny legalność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, jakiego rodzaju aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała tj. czy w analizowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z przepisami prawa porządkowego wydanymi na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (jak to przyjął Prokurator), czy też z przepisami prawa miejscowego wydanymi na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 wskazanej ustawy, tj. aktami strukturalno-organizacyjnymi (jak przyjęła Rada Miasta Z.). W związku z tym na wstępie wyjaśnić należy, że przez pojęcie prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły.( B. Dolnicki "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym"). Obejmują one zatem obszar tej gminy, której organy podjęły uchwałę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 w ust. 1 ustawy). Ustawa o samorządzie gminnym wyodrębnia trzy rodzaje aktów prawa miejscowego: - przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej, - ustrojowe przepisy wewnętrzne, - przepisy porządkowe. W doktrynie zaś dokonuje się najczęściej klasyfikacji aktów prawa miejscowego ze względu na podstawę prawną: - akty zawierające przepisy wykonawcze, stanowione na podstawie szczegółowych delegacji zawartych w ustawach, - akty o charakterze strukturalno – organizacyjnym (zawierające statuty), - akty zawierające przepisy porządkowe Akty strukturalno – organizacyjne wydawane są przez gminę na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej." Odrębną grupę aktów prawa miejscowego stanowionych na szczeblu gminy stanowią przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy, o których traktuje uzasadnienie skargi prokuratora w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że "W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, uchwałę Rady Miasta Z. ustalającą regulamin targowiska miejskiego, należy zakwalifikować jako akt strukturalno-organizacyjny wydawany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta niewątpliwie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa określając zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu, jakim jest targowisko miejskie. Targowisko miejskie jest "obiektem użyteczności publicznej", a Miasto Z. organizując na swoim terenie targowisko dla mieszkańców, realizuje swe zadania z zakresu użyteczności publicznej. Jak stanowi bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz.43 ze zm.), "Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym jednym z zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Oznacza to, że Rada Miasta Z. dysponowała kompetencją do uchwalenia w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżonego regulaminu targowiska. Należy także zgodzić się z argumentacją Rady Miasta, że w tym przypadku nie doszło też do przekroczenia kompetencji Rady i wkroczenia przez nią w zakres zastrzeżony do regulacji ustawowej. Nie ulega wątpliwości, że m.in. zasady nabywania, przechowywania i zbywania broni i amunicji określa ustawa z dnia 21 maja 1999 r.( tj. Dz. U. z 2012 r poz. 576), która stanowi w art. 2, że poza przypadkami określonymi w ustawie nabywanie, posiadanie oraz zbywanie broni i amunicji jest zabronione. Skoro więc ustawa o broni i amunicji dopuszcza w niektórych przypadkach możliwość zbywania i nabywania broni, to w ocenie Sądu, Rada Miasta miała uprawnienie do wprowadzenia do regulaminu targowiska zapisu zabraniającego w takim zakresie handlu bronią amunicją i materiałami pirotechnicznymi na terenie prowadzonego przez nią targowiska. Takie uregulowanie mieści się w zakresie określenia zasad i trybu korzystania z obiektu bądź urządzenia gminnego, przewidzianym przez ustawodawcę w art. 40 ust 2 do regulacji przez gminę. Zaskarżone do Sądu przepisy nie były natomiast przepisami porządkowymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i dlatego nie miały do nich zastosowania przesłanki z art. 40 ust. 3 ustawy. Przepisy porządkowe są stanowione bowiem wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 3 tej ustawy a więc tylko wówczas, gdy materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a organ ocenia, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra tj. zdrowie lub życie obywateli, porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że przepisy porządkowe są aktami o charakterze samoistnym, ponieważ są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w ustawie ustrojowej. Wydanie zatem przez radę gminy uchwały na podstawie szczegółowego upoważnienia, zawartego w ustawie, wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe. Wątpliwości w tym zakresie nie nasuwa też sama uchwała, która wskazuje, iż jej podstawę prawną stanowi art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, a więc przepisy traktujące o możliwości wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego. Jej tytuł, oraz treść § 1 wskazują zaś wyraźnie, iż przedmiotem uchwały jest ustalenie w drodze regulaminu zasad korzystania z targowiska miejskiego zlokalizowanego na Placu Targowym w Z. Reasumując, Rada Miasta podjęła uchwałę, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, a regulacje zawarte w tym akcie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i nie naruszają przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 576). Nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, przez uznanie, że stanowią one podstawę określenia zakazu w drodze uchwały rady gminy sprzedaży na targowisku miejskim w Z. broni, amunicji, materiałów wybuchowych i wyrobów pirotechnicznych. Zarzuty te nie zostały bliżej uzasadnione, nie mniej należy wskazać, że przepisy te nie mogły dotyczyć podstaw prawnych podjęcia samej uchwały, lecz tylko kwestii związanych z jej publikacją. Zaliczenie zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie i art. 2 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z treści art. 13 pkt 2 ustawy wynika natomiast, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ponieważ uchwala stanowiąca przedmiot kontroli w niniejszej sprawie była aktem prawa miejscowego, podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. Zawarte zaś w § 5 uchwały uregulowanie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł., było zgodne treścią cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zatem zarzuty naruszenia tych przepisów należy uznać za niezasadne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. p.m.