III SA/Łd 60/08

Dnia 25 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Gminy Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 60/08 UZASADNIENIE W dniu [...] r. Wojewoda Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] podjętą w sprawie powołania A. J. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Z. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Ł. podniósł, iż Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego został powołany niezgodnie z art. 3a/ ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, to jest bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze. Strona skarżąca wskazała, iż zarówno w doktrynie jak i w istniejącym orzecznictwie powstały wątpliwości co do podstawy powołania kierownika urzędu stanu cywilnego. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Natomiast z treści przepisu art. 6 ust. 3 powołanej ustawy wynika, iż rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt I PKN 480/99 Wojewoda wskazał, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. Zatem do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a/ ustawy o pracownikach samorządowych, który nakłada bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnionych kandydatów spoza urzędu, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1445/07. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Ł. stwierdzając istotne naruszenie obowiązujących przepisów prawa wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał również, iż organ nadzoru nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od daty jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. uznała wniesioną skargę za zasadną. Wyjaśniła, iż nie przeprowadzenie konkursu na stanowisko kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. wynikało z braku spójności pomiędzy przepisami ustawy o aktach stanu cywilnego i ustawy o pracownikach samorządowych. Powstały bowiem wątpliwości czy powierzenie funkcji kierownika osobie zatrudnionej w urzędzie na kierowniczym stanowisku wymaga przeprowadzenia procedury naboru. Rada Miasta podniosła, iż na możliwość nie przeprowadzenia konkursu wskazywały liczne ukazujące się w publikatorach prawnych i samorządowych interpretacje przepisów powyżej wskazanych ustaw. Jednakże wobec zajęcia jednoznacznego stanowiska przez sądy administracyjne uznała skargę Wojewody Ł. za uzasadnioną. Ponadto Rada wskazała, iż niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1445/2007, w dniu [...] r. Prezydent Miasta Z. wypowiedział warunki pracy A. J., który z tą datą przestał pełnić obowiązki Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. W dniu [...] Prezydent Miasta ogłosił nabór na wolne stanowisko, który został rozstrzygnięty w dniu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] podjęta w sprawie powołania A. J. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Z. Podstawę prawą zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody Ł., który kontrolując uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] podjętą w sprawie powołania A. J. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Z., stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa, polegające na powołaniu Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. bez przeprowadzenia konkursu. Przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) regulują kwestie związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób. Czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy) – art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego, stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy, jest wójt lub burmistrz (prezydent). W myśl natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Powołane przepisy przyznają zatem kompetencje do wykonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, jak również wskazują organ właściwy do powierzenia uprawnień do wykonywania tych czynności. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego niż wójt, nie kreuje bowiem możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. W treści tego przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy. Natomiast kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie przewidzianym w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego, reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, wśród których znajduje się stanowisko kierownik urzędu stanu cywilnego. W ocenie Sądu powyższe przepisy wyraźnie wskazują iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Przepis art. 3a/ ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Zasady przeprowadzania tego naboru określone zostały w art. 3a/ ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego, a charakter wykonywanej przez kierownika czy zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia natomiast zatrudnienie na podstawie powołania. Skoro zatem kierownik i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego nie są zatrudniani na podstawie powołania, to należy wskazać, że są oni zatrudniani na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania - jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Sama zaś uchwała rady gminy o ich powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanymi na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego kandydatami umowy o pracę czy też sporządzenia aktu mianowania. W związku z tym, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. , sygn. akt II OSK 1445/2007, LexPolonica 1628471). W rozpoznawanej natomiast sprawie powołanie na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Z. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 ustawy, przewidującego, że nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny. Badając zatem zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd miał na uwadze fakt, iż Rada Miejska w Z. uznała zasadność wniesionej skargi i podjęła czynności zmierzające do usunięcia naruszenia prawa poprzez wypowiedzenie przez Prezydenta Miasta Z. warunków pracy A. J. z dniem [...] r. Wskazać jednak należy, iż samo rozwiązanie stosunku pracy z A. J. nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały z dnia [...]. Stąd koniecznym było wydanie orzeczenia stwierdzającego, iż powołana uchwala wydana została z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. T.P.