II OSK 1445/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kamiński del. Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 382/07 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., III SA/Po 382/07, oddalił skargę Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miejska w R. uchwałą nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r., nr 161, poz. 1688 ze zm.) - powołała z dniem [...] stycznia 2007 r. [...] na funkcję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] - wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - orzekł nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ podniósł, iż funkcję kierownika USC powierzono bez zachowania obligatoryjnej procedury naboru na wolne stanowiska urzędnicze przewidzianej w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1593 ze zm.). W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. zarzucono naruszenie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez wykluczenie możliwości awansowania pracownika urzędu stanu cywilnego na stanowisko jego kierownika oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Gmina R. podniosła, iż pominięcie obligatoryjnego trybu konkursowego było uzasadnione w niniejszej sprawie, gdyż dotyczyła ona przesunięcia pracowniczego wewnątrz urzędu polegającego na zmianie stanowiska zajmowanego dotychczas. Niecelowe miało być wobec tego poszukiwanie kandydatów na przedmiotowe stanowisko spoza pracowników urzędu. Celem spornej uchwały miało być w istocie awansowanie pracownika, a nie zatrudnianie nowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę zważył, iż nie ulega wątpliwości, iż powołanie kierownika USC winno być poprzedzone specjalnym otwartym naborem, o którym mowa w przepisie art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Obligatoryjny wymóg przeprowadzenia naboru w tym trybie dotyczy bowiem kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze (w tym również stanowiska kierownicze) zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych, czyli na podstawie mianowania oraz umowy o pracę. Sąd uznał, iż przeprowadzenie naboru na stanowisko kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. winno być dokonane w drodze specjalnego naboru, otwartego zarówno dla osób już zatrudnionych w urzędzie, jak i dla kandydatów spoza tej instytucji. Wymóg ten - niedopuszczający żadnych wyjątków, a w szczególności pozwalających na wyłączenie osób już zatrudnionych na stanowisku urzędniczym z obowiązku poddania się szczególnemu trybowi naboru na inne wolne stanowisko urzędnicze - wynika bowiem wprost z przepisów prawa (tj. art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. złożyła Gmina R., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik Gminy, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił wyrokowi naruszenie przepisu art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przez błędną jego wykładnię i w efekcie tego niewłaściwe jego zastosowanie. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podjęcie uchwały w sprawie powołania danej osoby ,,na funkcję" nie jest, a w każdym razie nie zawsze musi być tożsame z naborem do pracy, a więc z zatrudnieniem. I tak też było w przedmiotowej sprawie. Tymczasem nabór, o jakim mowa w art. 3a ust. 1 ustawie o pracownikach samorządowych oznacza nabór do pracy, więc nawiązanie stosunku pracy i zajęcie określonego wolnego stanowiska, a nie tylko zajęcie wolnego stanowiska. O powyższym świadczą dwa argumenty: po pierwsze — na co pełnomocnik zwracał uwagę podczas rozprawy przed WSA w Poznaniu, a co nie zostało odzwierciedlone w treści zaskarżonego wyroku — miejsce tego przepisu w ustawie, i po drugie - literalne brzmienie art. 3a. Przepis art. 3a ust. 1 zamieszczony został w rozdziale drugim tej ustawy, zatytułowanym: "Nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku pracy''. Rzecz oczywista, chodzi o nawiązanie, zmianę i rozwiązanie pracy z pracownikiem samorządowym. Tytuł tego rozdziału stanowi z jednej strony wskazówkę interpretacyjną podczas wykładni przepisów tego rozdziału, a z drugiej wyznacza zakres ich stosowania. Już z tego można wyprowadzić wniosek, że nabór na wolne stanowiska, o jakim mowa w art. 3a ust. 1 ustawy, to nabór do pracy w charakterze pracownika samorządowego, a więc zatrudnienie oraz jednoczesne objęcie stanowiska, a nie tylko samo objęcie stanowiska bez jednoczesnego nawiązania stosunku pracy. Gdy chodzi o drugi argument, to uwagę zwraca okoliczność, że w przepisie tym mowa jest o naborze kandydatów zatrudnianych. Nie powinno być więc żadnych wątpliwości, ze przepis dotyczy tylko naboru, który łączy się z zatrudnieniem i że tylko taki jest zakres stosowania cytowanego wyżej przepisu. Stanowisko powyższe wspiera treść art. 3e ustawy. Zwrot: "...możliwe jest zatrudnienie...", użyty w cytowanym wyżej przepisie, bez wątpienia wskazuje na to, że ustawodawca, stanowiąc w analizowanych przepisach o naborze, nakazał łączyć ten nabór z zatrudnieniem, a więc z nawiązaniem stosunku pracy. Zatem, zgodnie z regułą inferencyjną wnioskowania z przeciwieństwa (a contrario), norma z art. 3a ust. 1 ustawy nie odnosi się do przypadków obsadzania stanowisk urzędniczych niepowiązanych z nawiązywaniem stosunku pracy, a więc nie powiązanych z zatrudnianiem nowych osób. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej Gminy R., unieważniona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody W., dotyczyła naboru nie powiązanego z zatrudnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym wymogom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać jednak innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (art. 6 ust. 3). Stosownie natomiast do art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracownicy są zatrudniani na podstawie wyboru (pkt 1), mianowania (pkt 2), powołania (pkt 3) i na podstawie umowy o pracę (pkt 4). W pkt 3 powyższego przepisu zostali enumeratywnie wymienieni pracownicy zatrudnieni na podstawie powołania. Kierownik urzędu stanu cywilnego nie znalazł się w tym zamkniętym katalogu. W związku z powyższym w doktrynie i orzecznictwie powstały wątpliwości, co do charakteru powołania takiego kierownika. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2000 r. (I PKN 480/99, OSNP 2001, nr 10, poz. 349) Sąd Najwyższy przesądził, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. Zdaniem Sądu Najwyższego za przyjęciem powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy przemawia bowiem tylko użycie przez ustawodawcę słowa "powołuje". Do przeciwnego wniosku prowadzi natomiast wykładnia językowo-logiczna całego art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego oraz wykładnia systemowa i funkcjonalna, a także historyczna. Użycie w art. 6 ustawy zwrotu "powołuje" wynika z niezachowania właściwej dbałości ustawodawcy o używanie odpowiednich sformułowań. Zgadzając się z argumentacją Sądu Najwyższego należy zauważyć, iż w piśmiennictwie prawniczym tego rodzaju powołanie, z jakim mamy do czynienia w przypadku zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego jest określane jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod sformułowaniem "powołuje", kryje się tak naprawdę inna podstawa nawiązania stosunku pracy. Jeżeli zatem kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania (jeżeli tak określono w statucie gminy) bądź na podstawie umowy o pracę, w żadnym zaś razie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem o którym mowa w art. 3a - d ustawy o pracownikach samorządowych. Uchwała Rady Gminy o powołaniu danej osoby na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego stanowi zaś jedynie upoważnienia dla wójta czy burmistrza, czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy, do zawarcia z tak powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy. Odnosząc się do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, należy podzielić co do zasady pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, iż obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu będzie więc miał zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu gminy jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Z treści przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych nie można bowiem, jak to robi pełnomocnik skarżącej gminy, wyprowadzać wniosku, że osoby zatrudnione w urzędzie nie podlegają obowiązkowi konkursowemu. Sformułowanie "zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4" użyte w tym przepisie nie oznacza, iż konkurs taki jest wymagany jedynie w przypadku nowego zatrudnienia, czyli dla kandydata spoza urzędu, lecz ma na celu ograniczenie obowiązku przeprowadzenia konkursu jedynie w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie mianowania (art. 2 pkt 2) lub umowy o pracę (art. 2 pkt 4). Skoro zatem kierownik urzędu stanu cywilnego należy do osób zatrudnianych w sposób wymieniony w art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych czyli w drodze mianowania bądź umowy o pracę to oczywiste jest że obsadzenie tego stanowiska musi być poprzedzone otwartym konkursem, przeprowadzanym w trybie art. 3a-d ustawy o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na uwadze, powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych należy uznać za niezasadny. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.