III SA/Łd 608/24

Dnia 5 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 roku sprawy ze skargi D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 maja 2024 roku znak: KO.482.3.2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 20 lutego 2024 roku znak: DUD.4172.1.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 29 maja 2024 r., znak: KO.482.3.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 20 lutego 2024 r., znak: DUD.4172.1.2024 o odmowie wydania D. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. zezwolenia na lokalizację reklamy o wymiarach 12,00 m x 5,00 m w obrębie skrzyżowania drogi powiatowej nr 1553E – ul. K. z drogą gminną nr 162209E – ul. A. w P. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 29 stycznia 2024 r. D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. A. (działka nr ewid. 315/60, obręb 24) w P. "tablicy reklamowej" o wymiarach 12,00 m x 5,00 m. Decyzją z 20 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2024 r., poz. 320 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu powołał się na konieczność zapewnienia ochrony pasa drogowego wynikającą z zapisów art. 39 ust. 1 u.d.p oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podniósł, że reklama o wymiarach 12,00 m x 5,00 m zlokalizowana została "w obszarze skrzyżowania drogi powiatowej nr 1553E – ul. K. z drogą gminną nr 162209E – ul. A.". Reklama została zaprojektowana "na zachodnim wlocie skrzyżowania (ul. A.)". Skrzyżowanie ul. K. z ul. A. jest skrzyżowaniem z sygnalizacją świetlną. Skrzyżowanie to ze względu na lokalizację w centrum miasta oraz bezpośrednie sąsiedztwo licznych obiektów użyteczności publicznej oraz usługowo-handlowych (szkoła podstawowa, centrum handlowe, targowisko miejskie), jak i osiedle mieszkaniowe, charakteryzuje się intensywnym ruchem samochodowym i pieszym. Wystąpiono do Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego o wydanie opinii "w temacie" wpływu reklamy w pasie drogowym na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Komisja w protokole nr 1 z 1 lutego 2024 r. negatywnie zaopiniowała wskazaną lokalizację reklamy (pkt 11 protokołu) ze względu "na absorbowanie i odwracanie uwagi kierowców od sytuacji na drodze", co powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z uchwałą nr XXXIX/686/2001 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 października 2001 r. w sprawie Miejskiego Systemu Informacyjnego w Piotrkowie Trybunalskim (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2001 r., Nr 251, poz. 3993), zwanej dalej "uchwałą nr XXXIX/686/2001", ustala się "strefy ciszy" w celu rozgraniczenia strefy funkcjonowania informacji miejskiej i reklamy. Aby zapewnić priorytet dla informacji miejskiej wprowadza się strefy zarezerwowane wyłącznie dla elementów wyposażenia miasta, wśród których są obręby skrzyżowań (załącznik nr 1 do uchwały). Uchwała o Miejskim Systemie Informacji jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym. Winna być zatem respektowana przez organy administracji publicznej. W świetle powyższego zezwolenie na lokalizację reklamy, we wskazanej lokalizacji, niewątpliwie wpłynęłoby na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu poprzez rozproszenie uwagi kierowców. Jednocześnie pozostawałoby w sprzeczności z ustaleniami prawa miejscowego, jakim jest niewątpliwie wskazana uchwała. W odwołaniu od tej decyzji spółka D. zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące: a. zaniechaniem wyjaśnienia, na jakiej części działki nr ewid. 315/60, obręb 24 Piotrków Trybunalski, zdaniem organu, znajduje się pas drogowy, a w szczególności wobec faktu, że projektowana lokalizacja tablicy reklamowej znajduje się poza wydzielonymi liniami granicznymi pasa drogowego i nie obejmuje obszaru, w którym są zlokalizowane elementy drogi – części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiące całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju osób, pojazdów; b. zaniechaniem wykazania zakresu zastosowanej definicji obrębu skrzyżowania, podczas gdy projektowana lokalizacja znajduje się w sposób oczywisty poza obszarem skrzyżowania rozumianego zgodnie z definicją jako obszar obejmujący wspólną część dróg danego skrzyżowania, ograniczony wyznaczonymi lub domniemanymi liniami zatrzymania oraz ich przedłużeniami; c. zleceniem opiniowania Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego tezy bez związku z przedmiotem sprawy, opartej o błędne i niewykazane założenie a priori, że projektowana lokalizacja tablicy reklamowej znajduje się w pasie drogowym; 2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sposób budzący uzasadnienie wątpliwości co do bezstronności, równego traktowania, a to wobec faktu, że bezpośrednio przy projektowanej tablicy znajdują się podobne obiekty stanowiące własność innych podmiotów, w tym wielkopowierzchniowe tablice reklamowe; 3. art. 39 § 1 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez ich zastosowanie w sprawie i uzasadnienie odmowy ich treścią, pomimo że projektowana lokalizacja tablicy drogowej znajduje się poza pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.; 4. § 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), zwanego dalej "rozporządzeniem z 24 czerwca 2022 r.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, obejmujące "nielojalne przytoczenie przepisu", obejmujące nieobowiązujące powszechnie "dobrowolne" zalecenia WR-D-31-2 niebędące elementem przepisu, a tym samym błędne i nieoparte na żadnej podstawie prawnej twierdzenie, że projektowana lokalizacja tablicy znajduje się w obrębie skrzyżowania jako niewyjaśnionej analogii do arbitralnie i dowolnie przytoczonej (i rozumianej) definicji obszaru skrzyżowania; 5. zasady IV uchwały nr XXXIX/686/2001 r. poprzez jej niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezprawnym przyjęciem, że jej treść ma zastosowanie do sprawy, jako że projektowana lokalizacja znajduje się poza obrębem skrzyżowania w jej rozumieniu i wbrew celowi uchwały, którym jest zabezpieczenie powierzchni dla informacji miejskich, bowiem projektowana lokalizacja w żadnym zakresie nie jest dla nich konkurencyjna i ich nie ogranicza; 6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że projektowana lokalizacja tablicy znajduje się w pasie drogowym i w granicach obszaru skrzyżowania. Do odwołania skarżąca załączyła zdjęcia przedstawiające reklamy usytuowane przy skrzyżowaniach dróg na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego zarzucając, że jej sytuacja nie powinna być odmienna od sytuacji innych podmiotów. Do pisma z 18 marca 2024 r. skarżąca załączyła dokumentację fotograficzną "w zakresie istniejących w przestrzeni miejskiej praktyk lokalizacji tablic reklamowych w pasie drogowym i w jego najbliższym otoczeniu". Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że ul. A. w P. zaliczona jest do dróg gminnych (nr 162209E), zaś ul. K. w Piotrkowie Trybunalskim zaliczona jest do dróg powiatowych (nr 1553E), co wynika ze stron internetowych Miejskiego Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w Piotrkowie Trybunalskim (zaliczenie do konkretnych kategorii dróg na podstawie uchwał Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim). Nie ma racji skarżąca, że planowana reklama, usytuowana byłaby poza pasem drogowym ul. A. Z mapy zasadniczej w skali 1:500, załączonej do wniosku przez skarżącą, wynika, że planowana reklama znajdować miałaby się na działce nr ewid. 315/60 w obrębie 24 miasta Piotrkowa Trybunalskiego, która to działka tworzy pas drogowy, bowiem w jej skład wchodzi droga (usytuowana jest ul. A.). Przyjmując odmienne stanowisko zbędnym byłoby wydawanie decyzji zezwalającej na lokalizacje reklamy, bowiem art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczy lokalizacji m. in. reklam w pasach drogowych dróg publicznych, a zatem w ściśle określonym miejscu. Planowana reklama została wszak wrysowana na załączonej mapie na działce nr ewid. 315/60, a nie poza jej granicami, które wyraźnie zaznaczono kolorem zielonym. Odwołanie zatem przeczy złożonemu przez skarżącą wnioskowi. Przez obszar skrzyżowania, zgodnie definicją zawartą w § 4 pkt 12 rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r., należy rozumieć wspólną część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami. Przy czym wloty i wyloty, to odcinki dróg funkcjonalnie związane ze skrzyżowaniem, na których występuje oczekiwanie pojazdu w kolejce, zwalnianie, manewr zmiany pasa ruchu oraz przyspieszanie przez pojazdy opuszczające skrzyżowanie (tak też wynika z Wytycznych projektowania skrzyżowań drogowych WR-D-31-2, które nie są źródłem prawa, ale pozwalają wyjaśnić sens pojęć zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego). Według organu drugiej instancji, nie ulega zatem wątpliwości, że reklama usytuowana miała by być nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ulic K. i A., ale i w obszarze tegoż skrzyżowania, tj. w bliskiej odległości sygnalizacji świetlnej obu ulic, w miejscu spowalniania lub przyspieszania pojazdów wjeżdżających i opuszczających skrzyżowanie, blisko ruchliwych przejść dla pieszych (obok galeria handlowa, szkoła podstawowa, rynek miejski). Skarżąca nie wykazała (nie uprawdopodobniła), aby w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione powody, dla których umieszczenie reklamy byłoby szczególnie ważne nie tylko dla strony, ale i dla ogółu mieszkańców, nawet kosztem bezpieczeństwa osób korzystających z tego terenu. Objęta wnioskiem reklama jest pokaźnych rozmiarów (60 m2). Jej usytuowanie znajdowałoby się w sąsiedztwie ruchliwego skrzyżowania (w obszarze skrzyżowania). Nie ulega zatem wątpliwości, że nie tylko jej rozmiary, ale i treść (reklama alkoholu), wpływają na bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego (na co też zwróciła uwagę Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w protokole z 1 lutego 2024 r. – negatywnie opiniującym lokalizację reklamy). Reklama alkoholu znajdowałaby się naprzeciwko szkoły podstawowej mieszczącej się przy ulicach K. i A., co tym bardziej nie może być do zaakceptowania. Wnioskodawca nie może skutecznie powoływać się na fakt, że inne podmioty dysponują zgodą na umieszczenie reklamy, a zatem i on, zgodnie z równością wobec prawa, taką zgodę winien otrzymać. Poruszona przez skarżącą kwestia umieszczania reklam tzw. wyborczych nie może rzutować na stanowisko zapadłe w sprawie. Reklamy wyborcze umieszczane w przestrzeni publicznej "rządzą się" "nieco innymi prawami". Ich umieszczenie nie może zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego. Z reguły są to obiekty, które mają krótki okres pozostawania w przestrzeni publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 29 maja 2024 r. w całości wobec faktu, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wyrażenie zgody na umieszczenie tablicy reklamowej w projektowanej lokalizacji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych wraz z "odsetkami ustawowymi za opóźnienie". Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła w przypadku uznania przez sąd, że projektowana lokalizacja znajduje się w pasie drogowym naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez niewywiązanie się przez organ drugiej instancji z obowiązku dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu pierwszej instancji i w skutek tego bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklama skarżącej stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sposób budzący uzasadnienie wątpliwości co do bezstronności i równego traktowania, a to wobec faktu, że bezpośrednio przy projektowanej tablicy znajdują się podobne obiekty stanowiące własność innych podmiotów, w tym wielkopowierzchniowe tablice reklamowe – jest to naruszenie polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie reklamy w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi lokalizację banera reklamowego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 3. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym; 4. art. 39 pkt 3 u.d.p. poprzez: a. jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym pomimo faktu, że projektowana tablica nie odbiega od innych umieszczonych w analogicznych lokalizacjach i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu; b. błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wykorzystania możliwości odmowy, będący rzeczywistą konsekwencją zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie określającym podstawę tezy o zagrożeniu dla bezpieczeństwa drogowego generowanym przez projektowaną tablicę; 5. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na twierdzeniu, że skarżąca nie uprawdopodobniła ważnego interesu, tak prywatnego, jak i ogółu mieszkańców, podczas gdy w postępowaniu wykazano, że: a. reklama dotyczyć ma produktu producenta lokalnego, identyfikującego i promującego Piotrków Trybunalski; b. bezpodstawne i arbitralne przyjęcie, że reklama dotyczyć ma alkoholu, podczas gdy skarżąca produkuje również napoje bezalkoholowe; 6. błąd w ustaleniach faktycznych, a to jest arbitralne twierdzenie, że skarżąca nie wykazała szczególnie uzasadnionego przypadku (art. 39 ust. 3 u.d.p.); 7. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. ustalenia, czy reklama (i jej konstrukcja nośna), której dotyczy niniejsze postępowanie, rzeczywiście wchodzi w pas drogowy, pomimo wyraźnego wniosku skarżącego w tym zakresie; 8. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie czy reklama (i jej konstrukcja nośna), których dotyczy niniejsze postępowanie, rzeczywiście wchodzi w pas drogowy, jak i poprzez nieuwzględnienie wszystkich prawnych aspektów sprawy na potrzeby ustalenia stanu faktycznego; 9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która wobec niezgodności z prawem powinna zostać uchylona; 10. art. 34a u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że pojęcie pasa drogowego jest tożsame z pojęciem działki, na której znajduje się droga; 11. art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że planowana instalacja reklamowa rzeczywiście wchodzi w zakres pasa drogowego, podczas gdy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala na tak jednoznaczne stwierdzenie, niepoparte postępowaniem dowodowym na tą okoliczność; 12. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że projektowana lokalizacja tablicy znajduje się w pasie drogowym i w granicach obszaru skrzyżowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 5 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Działka, na której miała być zlokalizowana reklama, stanowi własność miasta i stąd konieczny był wniosek, aby rozstrzygnąć, czy potrzebne jest zezwolenie. Reklama miała być zlokalizowana w odległości 5 m od krawędzi jezdni. Natężenie ruchy przy ul. M. jest zmienne. Przed skrzyżowaniem jest ograniczenie prędkości do 20 km/h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w powołanych przepisach sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. A., na działce nr ewid. 315/60, obręb 24, na terenie miasta Piotrkowa Trybunalskiego – montaż tablicy reklamowej. Do wniosku załączyła plan sytuacyjny i rysunek planowanej tablicy reklamowej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z 20 lutego 2024 r. oraz w skardze skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia przez organy administracji, że projektowana tablica reklamowa ma zostać zlokalizowana w pasie drogowym i "obrębie skrzyżowania". Wskazywała, że analiza przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy, co do zasady powinna odbywać się w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną. Na rozprawie 5 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że działka, na której miała być zlokalizowana reklama, stanowi własność miasta i stąd konieczny był wniosek, aby rozstrzygnąć, czy potrzebne jest zezwolenie. Reklama miała być zlokalizowana w odległości 5 m od krawędzi jezdni. Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić przy tym trzeba, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiejkolwiek wątpliwości, co do treści żądania (jego zakresu) nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać go do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Organ administracji, do którego wpłynęło podanie powinien zatem we współdziałaniu z wnoszącym podanie zrekonstruować treść żądania zawartego w podaniu. Po ustaleniu treści żądania strony organ administracji winien następnie ocenić, czy istnieje stosunek materialnoprawny, aby ustalić, czy nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyroki SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10). Skoro treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego w oparciu, o którą organ administracji winien je rozpatrzyć, to w rozpoznawanej sprawie były to przepisy ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem organów administracji było zatem w pierwszej kolejności w sposób nie budzący wątpliwości ustalenie, czy z uwagi na zakres żądania skarżącej i zaistniały w sprawie stan faktyczny, przepisy te mogą mieć w tym wypadku zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei stosownie do treści art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (określającym wymagania dla reklam emitujących światło). W świetle tych regulacji nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym reklamy jest przede wszystkim nie budzące wątpliwości ustalenie, że faktycznie planowana jest jej lokalizacja przez wnioskodawcę w pasie drogowym. Organ administracji winien zatem ustalić w sposób jednoznaczny granice pasa drogowego, a następnie zbadać, czy faktycznie objęty wnioskiem obiekt (w rozpoznawanej sprawie reklama) ma zostać zlokalizowany w pasie drogowym. Przypomnieć więc należy, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Wyznaczenie granic pasa drogowego (jego granic) winno nastąpić na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), zwanego dalej "rozporządzeniem z 16 lutego 2005 r.". Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII). Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi i skontrolować, czy faktycznie proponowana przez stronę lokalizacja obiektu – w rozpoznawanej sprawie reklamy (według załączonych do wniosku dokumentów – mapa, projekt) jest w pasie drogowym. Skarżąca przed wydaniem decyzji winna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jest jednak tego rodzaju dokumentów, a z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, aby stanowiły one podstawę ustaleń faktycznych organów administracji obu instancji w rozpatrywanej sprawie. Na podstawie akt sprawy nie jest w ogóle możliwe stwierdzenie, czy reklama faktycznie miałaby zostać zlokalizowana w pasie drogowym ul. A. Nie jest wystarczające gołosłowne, bo niepoparte żadnymi dokumentami, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka nr 315/60, w obrębie 24 miasta Piotrkowa Trybunalskiego tworzy pas drogowy, bowiem w jej skład wchodzi droga (usytuowana jest ul. A.), a odmienne stanowisko powodowałoby, że zbędne byłoby wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy. Organ pierwszej instancji w decyzji z 20 lutego 2024 r. odmawiając skarżącej wydania zezwolenia posłużył się zresztą w rozstrzygnięciu pozaustawowym sformułowaniem "w obrębie skrzyżowania" a nie pojęciem "pasa drogowego". Tymczasem przepis art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. wyraźnie określa przesłanki udzielenia zezwolenia i odmowy jego wydania na lokalizację reklamy "w pasie drogowym" a nie w "obrębie skrzyżowania". Należy w tym miejscu zauważyć, że ustalenie, że projektowana reklama ma jednak faktycznie zostać umieszczona poza pasem drogowym również będzie miało znaczenie dla skarżącej, która dąży do ustalenia własnej sytuacji prawne i uniknięcia obciążenia jej ewentualną karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dalej wskazać należy, że w świetle art. 39 ust. 3 zdanie 2 u.d.p. właściwy zarządca drogi może zezwolić na umieszczenie w pasie drogowym reklamy w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś zobowiązany jest odmówić udzielenia takiej zgody, jeżeli umieszczenie reklamy mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklama nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Zasadą jest zatem obowiązek organu wyrażenia takiej zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Wskazany przepis konkretyzuje powody odmowy, a więc odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na bezpieczeństwo, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym (por. wyroki NSA z 6 października 2015 r., II GSK 1945/14 i z 21 maja 2019 r., II GSK 1906/17 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2018 r., II SA/Bd 913/17). Konstrukcja art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. wskazuje niewątpliwie, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem dotyczącym umieszczenia w pasie drogowym reklamy. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter tego typu decyzji nie oznacza jednak, że wyboru rozstrzygnięcia (zezwalam na umieszczenie/nie zezwalam) organ może dokonać w sposób całkowicie dowolny. Rozstrzygnięcie tego typu wniosku musi zostać poprzedzone dogłębnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności tych podnoszonych przez stronę, a w uzasadnieniu decyzji powinny być przedstawione motywy rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Przesłanki udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody powinny być zweryfikowane w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej. Rozstrzygnięcie organu, aby nie miało charakteru dowolnego, musi być wynikiem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Artykuł 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada praworządności sformułowana w tym przepisie odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11; wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06; wyrok NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07). Rolą sądu administracyjnego, kontrolującego zgodność z prawem wydanej decyzji, jest natomiast sprawdzenie prawidłowości wnioskowania organu stwierdzającego, że w danej sytuacji faktycznej nie było możliwe uwzględnienie wniosku zezwalającego na umieszczenie w pasie drogowym, tak jak w rozpoznawanym przypadku – reklamy. Wywody organu w tym zakresie muszą być wewnętrznie spójne, a także zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz powinny być weryfikowalne. Kontrolując takie rozstrzygnięcie sąd musi poprzestać na ocenie, czy wydana decyzja poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ procedujący w sprawie w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Zdaniem sądu decyzje organów administracji obu instancji nie sprostały również tym wymaganiom. Powołanie się na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zbyt ogólne i oparte na domniemaniach. Organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie niedostatecznie wykazały, że umieszczenie przez skarżącą reklamy na działce nr 315/60 w planowanej przez nią lokalizacji spowodowałoby niszczenie lub uszkodzenie drogi, jej urządzeń lub zmniejszenie trwałości, lub zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z akt sprawy nie wynika, aby była to reklama, o której mowa w art. 42a u.d.p. określającym wymagania dla reklam emitujących światło. W ogóle nie zostało wykazane, aby ul. A. i działka nr 315/60 znajdowała się w tzw. ciągu komunikacyjnym ul. K. Uchwała nr XXXIX/686/2001 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 października 2001 r. w sprawie Miejskiego Systemu Informacyjnego w Piotrkowie Trybunalskim nie obejmuje ul. A. Z akt sprawy i uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji nie wynika, aby ustalono jakie jest natężenie ruchu w miejscu, gdzie ma zostać usytuowana reklama, gdy tymczasem niewątpliwie natężenie ruchu dla poszczególnych kategorii dróg publicznych jest różne. Inne jest dla dróg krajowych, a inne dla dróg wojewódzkich. Jeszcze inne jest dla dróg powiatowych, czy gminnych tak jak ul. A. Z uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji nie wynika także, aby analizie poddano to, w jakiej odległości od krawędzi jezdni ma zostać zlokalizowana projektowana reklama, co mogłoby mieć ewentualny wpływ na ocenę zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie oświadczył, że odległość ta będzie wynosiła 5 m. Dla wykazania stwierdzenia zaistnienia przesłanki "zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego" nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się na planowane zlokalizowanie reklamy w bezpośrednim sąsiedztwie ul. K. i ul. A., w "obszarze tegoż skrzyżowania", tj. w bliskiej odległości sygnalizacji świetlnej obu ulic, w miejscu spowalniania lub przyspieszania pojazdów wjeżdżających i opuszczających skrzyżowanie, blisko ruchliwych przejść dla pieszych (obok galeria handlowa, szkoła podstawowa, rynek miejski). Powołanie się na rozmiary reklamy, uznane przez organ za "pokaźne" i jej treść – "reklama alkoholu", co skarżąca zresztą kwestionuje podnosząc, że produkuje także napoje bezalkoholowe, także jest niewystarczające. Dodać trzeba, że organ administracji nie zwrócił się nawet do skarżącej w celu wyjaśnienia jakiej treści będzie to reklama z góry zakładając, że będzie to reklama alkoholu. Tymczasem w świetle art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., odmowa wydania zezwolenia nie może ograniczać się do ogólnego powołania się na bezpieczeństwo, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym, związane z takim a nie innym umieszczeniem reklamy, co należy podkreślić w pasie drogowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie zostało to wykazane. Na podstawie akt sprawy nie sposób zweryfikować, że rozstrzygnięcie o braku zezwolenia na lokalizację reklamy oparte zostało na istnieniu realnej przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie jest możliwe stwierdzenie, czy organy administracji dokonały prawidłowej analizy załączników do wniosku, w tym planu sytuacyjnego. Z tych względów sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wobec czego nie jest możliwa ocena, czy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 20 lutego 2024 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. Organ administracji zbierze niezbędny materiał dowodowy. W pierwszej kolejności ustali, czy rzeczywiście przedmiotem wniosku skarżącej jest lokalizacja reklamy w pasie drogowym. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie oraz podstawę ustaleń faktycznych w sposób umożliwiający ich weryfikację. Przed wydaniem decyzji organ administracji zobowiązany będzie zastosować art. 10 § 1 k.p.a. w sposób umożliwiający skarżącej zapoznanie się z kompletnymi aktami sprawy. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. d.j.