III SA/Łd 612/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje radcy prawnemu D. S., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego D. S. w Ł. przy ul. [...], kwotę 516,60 (pięćset szesnaście 60/100) złotych zawierającą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu D. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 612/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. O. umorzenia zadłużenia tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres 03/2002, 05/2002-03/2004 oraz odsetek za zwłokę; ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2002-09/2002, 11/2002-03/2004 i odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia; Fundusz Pracy za okres 03/2002, 09/2002-03/2004 oraz odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka nieściągalności określona w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych], gdyż wnioskodawczyni uzyskuje dochody z tytułu świadczenia rentowego, którego wysokość pozwala na prowadzenie skutecznej egzekucji. Wskazano, że Zakład nie kwestionował faktu, że sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej jest trudna i, że w jej przypadku zachodzą przesłanki, które dawałyby podstawę do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, bowiem skarżąca utrzymuje się z renty w wysokości 627,68 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 128,95 zł i zasiłku na dożywianie w wysokości 60 zł miesięcznie, potrącenia egzekucyjne z renty wynoszą 156,92 zł, co powoduje że do wypłaty pozostaje kwota 396,27 zł. Skarżąca nie ma nikogo na utrzymaniu, nie posiada majątku i zobowiązań finansowych (poza spornym zadłużeniem wobec ZUS), wydaje na utrzymanie mieszkania (łącznie z opłatami za media) kwotę 167,30 zł i na leki 130 zł miesięcznie, nie może pracować z uwagi na stan zdrowia, jest po kilku operacjach. Organ wyjaśnił, że nie ma obowiązku umorzenia należności nawet wtedy, jeżeli w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek i nie może z instytucji umorzenia czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia płatnika z obowiązku opłacania składek. Decyzją [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. podnosząc, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Zakład może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi po spełnieniu przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy. Nawet w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności należności, przepisy art. 28 ust. 1 ustawy nie zawierają nakazu ich umorzenia przez ZUS, a jedynie przewidują taką możliwość. Umorzenie należności jest instytucją, która winna być używana sporadycznie i w bardzo wyjątkowych sytuacjach, które zostały spowodowane okolicznościami o trwałym charakterze. Dlatego też decyzje o umorzeniu zadłużenia podejmowane są w szczególnych przypadkach. Ustalenie, czy istnieje okoliczność uzasadniająca umorzenie stanowi przesłankę do rozważenia jedynie możliwości umorzenia, natomiast nigdy nie zobowiązuje organu do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. W wyniku rozpoznania skargi J. O. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów k.p.a., ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) [dalej: rozporządzenie]. Sąd wyjaśnił, że instytucja umorzenia zaległości oparta jest na uznaniu administracyjnym. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie Zakład w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej. Ustaleń w powyższym zakresie dokonano przede wszystkim na podstawie danych ujawnionych przez skarżącą w "oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej". Zdaniem WSA, ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, któremu w całości organ dał wiarę. Odmawiając uwzględnienia wniosku o umorzenie przedmiotowej zaległości, organ przedstawił wszystkie ujawnione okoliczności faktyczne, dotyczące dochodów skarżącej i ponoszonych przez nią wydatków. Organ rentowy podniósł także, iż rozstrzygając wniosek o umorzenie zadłużenia jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko ważny interes płatnika, ale również ważny interes ogólnospołeczny i nawet jeśli uzna, że sytuacja finansowa jest trudna i wystąpiły przesłanki określone przepisami, nie oznacza to automatycznie umorzenia należności. Dostrzegając wyjątkowo trudną sytuację finansową strony, organ pozostając w granicach uznania administracyjnego, ocenił, że interes społeczny winien mieć priorytet przed indywidualnym interesem skarżącej. Do takiej oceny organ rentowy jest uprawniony. W ocenie Sądu organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dostępne mu dowody, następnie dokonał ich oceny, a na końcu wskazał powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku. Decyzji tej nie można więc postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. W rezultacie wniesionej przez J. O. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2270/11 uchylił wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż szczególnie istotne w sprawie było ustalenie, że skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, których była jednocześnie płatnikiem, a w tej sytuacji ich umorzenie może nastąpić, pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a ustawy). Zatem zasady zastosowania dobrodziejstwa umorzenia w tym przypadku są łagodniejsze. Ponadto, zdaniem NSA, analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że organy dokonały jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim, uznając, iż sytuacja materialna skarżącej jest trudna, organ nie dokonał analizy możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy sąd stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.) ponownie rozpoznając sprawę związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2013 r. Przepis ten stanowi bowiem, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Jak stwierdził Sąd odwoławczy w uzasadnieniu wyroku postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co przejawiało się w nieuzasadnionym uznaniu, że w sprawie został w sposób wyczerpujący i dokładny rozpatrzony materiał dowodowy oraz że wyczerpująco uzasadniono decyzję odmawiającą umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że z woli ustawodawcy przy stosowaniu dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu składek, inaczej traktowane są należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami tychże składek, inaczej natomiast traktowane są należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony. W stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek, dla ich umorzenia ustawodawca wprowadził wymóg istnienia całkowitej nieściągalności, definiując jednocześnie w art. 28 ust. 3 sytuacje, które uzasadniają przyjęcie, iż całkowita nieściągalność ma miejsce. Katalog ten jest zamknięty. Natomiast w przypadku należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony, ich umorzenie może nastąpić, pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a ustawy). Tym samym zasadnie można przyjąć, iż zasady zastosowania dobrodziejstwa umorzenia, w przypadku tych ostatnich z omawianych należności składkowych, są łagodniejsze. Przy czym – jak wskazał Sąd II instancji – w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, których była jednocześnie płatnikiem. Dalej NSA wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej jest trudna. Skarżąca utrzymuje się z niewielkiej renty (627,68 zł brutto) oraz korzysta ze wsparcia pomocy społecznej - otrzymuje dodatek mieszkaniowy i zasiłek na dożywianie. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnego majątku. Nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia – jest schorowana, po kilku operacjach. W tej sytuacji faktycznej należało dokonać wnikliwej analizy możliwości zastosowania wnioskowanej ulgi w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze, że przepis § 3 ust. 1 przewiduje możliwość umorzenia należności, jeżeli ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W § 3 ust. 1 pkt 1-3 przewidziane są przypadki, których istnienie daje podstawę do uznania zasadności wniosku o umorzenie zadłużenia. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog takich sytuacji nie jest zamknięty. Istotne jest ustalenie czy stan majątkowy i sytuacja rodzinna oraz zdrowotna pozwalają opłacić należności, bez pociągnięcia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1). W przedmiotowej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, iż sytuacja materialna skarżącej jest trudna, organ nie dokonał analizy możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. W szczególności organ nie rozważył, czy stan majątkowy pozwala na spłatę zaległości i czy ewentualna ich spłata nie pociągnęłaby zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej, zwłaszcza w kontekście jej stanu zdrowotnego i braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Źródłem utrzymania skarżącej jest niewielka renta i wsparcie pieniężne otrzymywane z pomocy społecznej. W tej sytuacji organ winien przedstawić argumentację na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym spłata zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Trzeba zawsze mieć na uwadze, że przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia mają funkcję ochronną. Ich zadaniem jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby życiowe będą zaspokojone. Gdy z ustalonego stanu sprawy wynika, że źródłem utrzymania osoby zobowiązanej jest wsparcie z pomocy społecznej, należy wnikliwie przedstawić argumentację potwierdzającą zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek - w kontekście niezagrożenia przez to utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych danej osoby. Należy bowiem wskazać, iż w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) mowa jest o tym, że zadaniem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych osoby zainteresowanej (art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej). A zatem skoro ze środków pomocy społecznej zaspakajane są jedynie niezbędne potrzeby bytowe osób zainteresowanych, to zasadny jest wniosek, że spłata przez stronę zadłużenia z tychże środków, może mieć wpływ na możliwość zaspakajania podstawowych potrzeb bytowych. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w przypadkach zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Zauważyć również należało, że w wypadku stwierdzenia, iż pomimo składanych przez stronę oświadczeń dotyczących jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, stan faktyczny sprawy nie jest w pełni wyjaśniony organ administracyjny ma obowiązek przejawiać inicjatywę procesową w gromadzeniu koniecznych dla wyjaśnienia sprawy dowodów. Należy pamiętać, że w postępowaniu, o którym tu mowa obowiązują zasady ogólne k.p.a. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdzie mowa jest o tym że to zobowiązany ma wykazać dane okoliczności, nie zwalnia organu administracyjnego od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazany przepis rozporządzenia nakłada na stronę obowiązek wykazania określonych okoliczności, natomiast gospodarzem postępowania wyjaśniającego jest organ administracyjny, który winien czuwać nad tym, aby materiał dowodowy był kompletny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko i rozpatrzyć wszystkie dowody w sprawie. Przebieg postępowania dowodowego musi zaś znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązany jest w sposób dokładny i wnikliwy odnieść się do całej argumentacji strony. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu orzeczono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 250 powyższej ustawy oraz § 15 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). e.o.