III SA/Łd 614/14

Dnia 16 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 roku sprawy ze skargi T.L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. L. od decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...]., w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: T. L. pełni służbę w Policji od dnia 19 listopada 2007 r., a z dniem 19 listopada 2010 r. został mianowanym policjantem w służbie stałej. Funkcjonariuszowi na mocy decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 11 marca 2014 r. zostało przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, od dnia 25 lutego 2014 r. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. T. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od daty mianowania policjantem w służbie stałej. Decyzją [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w P. odmówił przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 19 listopada 2010 r. do dnia 24 lutego 2014 r. T. L. reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. T. wniósł odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wydał decyzję z dnia 26 maja 2014 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że ustawowe prawo policjanta do lokalu mieszkalnego określone zostało w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego przysługuje prawo do lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej określonej przepisami ust. 4 art. 88. Jak stanowi art. 92 powołanej ustawy, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wówczas przysługuje mu równoważnik pieniężny. Jednakże prawo do tegoż równoważnika, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie powstaje z mocy prawa. Art. 92 ust. 2 ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania przepisu wykonawczego. W oparciu o tę delegację Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia "ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego..." Wynika z tego jednoznacznie, iż decyzja administracyjna przyznająca prawo policjantowi do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji) może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy pragmatycznej. Właściwy organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, bez wniosku strony. Organ zaznaczył, iż nie mają prawnego znaczenia motywy (okoliczności), dla których policjant nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo, że spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydana decyzja administracyjna o przyznaniu prawa do tegoż świadczenia ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej, jak od chwili ich wydania. Oznacza, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mogło powstać za okres wsteczny. Organ wskazał, iż T. L. wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od daty mianowania go policjantem w służbie stałej - tj. 19 listopada 2010 r.- złożył dopiero w dniu 8 kwietnia 2014 r. W raporcie o przyznanie prawa do równoważnika z dnia 25 lutego 2014 r. uzupełnionym oświadczeniem mieszkaniowym w dniu 27 lutego 2014 r. T. L. wnosił o przyznanie równoważnika od dnia 25 lutego 2014 r. W ocenie organu II instancji brak jest podstaw do uwzględnienia tego żądania albowiem prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej o których mowa w Rozdziale 8 ustawy o Policji nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. W ocenie organu odwoławczego z brzmienia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z pewnością nie można wywieść wniosku, że prawo do równoważnika przysługuje od chwili zaistnienia takiego stanu rzeczy (nieposiadania lokalu). Regulacja służącego policjantom prawa do równoważnika za brak lokalu znajduje się bowiem łącznie w przepisie ustawy i skonkretyzowana została w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., którego zgodność z Konstytucją (czy też jego poszczególnych zapisów) nie została zakwestionowana. Nie ma znaczenia "niższość rangi" tegoż rozporządzenia względem ustawy. Powszechne jest bowiem w polskim prawodawstwie precyzowanie zapisów ustaw w aktach wykonawczych, jakimi są rozporządzenia. Nie zasługuje na uwzględnienie przedstawione w odwołaniu twierdzenie, jakoby złożenie wniosku o przyznanie równoważnika nie było warunkiem uzyskania prawa do świadczenia, gdyż brak jest takowego zapisu w ustawie i aktach wykonawczych, wobec jednoznacznego brzmienia § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że nie zachodzą przesłanki pozwalające przyznać T. L. prawo do przedmiotowego świadczenia za okres wskazany we wniosku z dnia 8 kwietnia 2014 r. Na powyższą decyzję T. L. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż decyzja o przyznaniu funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do otrzymania ww. dopiero od chwili złożenia przez niego wniosku nie zaś od chwili spełnienia przez niego ustawowych przesłanek, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, iż uprawnienie to powstaje z mocy prawa z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek a konieczność złożenia wniosku wynika jedynie z przepisów wykonawczych do ustawy, co nie zmienia w jego ocenie daty faktycznego uzyskania prawa do świadczeń. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwienie sprawy całkowicie bez uwzględnienia słusznego interesu strony, niedochowanie zasady przekonywania strony oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uznanie w wyroku uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga T. L. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270 t.j.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W realiach sprawy poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, i taki równoważnik otrzymuje, bowiem na mocy decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 11 marca 2014 r. zostało T. L. przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, od dnia 25 lutego 2014 r. Sporny jest natomiast okres, od jakiego ów równoważnik winien zostać skarżącemu przyznany. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że równoważnik ten winien przysługiwać mu chwili nabycia uprawnień (służba stała od 19 listopada 2010 r.), czyli – jego zdaniem – w okresie ponad 3 lat wstecz nabył prawo do równoważnika pieniężnego. Organ wskazuje z kolei, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny prawo do niego przysługuje najwcześniej od momentu wpłynięcia do organu stosownego oświadczenia mieszkaniowego. Rozpoznając powyższy problem wskazać należy, że regulacje odnoszące się do kwestii mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji zostały zamieszczone w rozdziale 8 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z ustawą podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ww. ustawy). W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Stosownie do postanowień wymienionego art. 92 ust. 1, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, co oznacza, że to policjant jest dysponentem prawa do ubiegania się o jego przyznanie. To, że policjantowi przysługuje określone prawo nie oznacza automatycznie, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych normatywnie wymogów. Ustawodawca zakłada bowiem, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Należy ponadto zauważyć, że na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Stosownie do treści § 3 powołanego rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta; z kolei w § 2 ust. 4 ww. aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada zaś uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania. W świetle przywołanych regulacji normatywnych należy stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać posługując się formą decyzji administracyjnej (vide: art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Decyzja taka - wbrew temu co zdaje się sugerować skarżący - nie będzie jednakże aktem deklaratoryjnym, gdyż akty deklaratoryjne ze swej istoty nie tworzą, nie zmieniają ani nie uchylają istniejących stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 931/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o Policji oraz wymienionego rozporządzenia wskazuje, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja w tej sprawie ma zatem charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia odpowiedniego wniosku (por. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby możliwy jedynie w razie jednoznacznej regulacji normatywnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Takiej sytuacji obowiązujące regulacje normatywne nie przewidują, co oznacza, że stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jest zgodne z prawem (sygn. akt II SA/Ol 950/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu należy ponadto wskazać, że akt wykonawczy to akt prawny podstawowej rangi wydany w celu wykonania ustawy z powołaniem się na szczegółowe upoważnienie w niej zawarte. Akty wykonawcze regulują jedynie te sprawy, które zostały im wyraźnie przekazane przez określoną ustawę (w tym przypadku ustawę o Policji), muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu (tj. konstytucją i ustawami). Wobec powyższego wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie argument strony skarżącej "umniejszający" wagę aktu wykonawczego poprzez stwierdzenie, że uprawnienie powstaje na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaś złożenie stosownego wniosku o przyznanie wynika jedynie z przepisów wykonawczych do ustawy, co nie zmienia daty faktycznego uzyskania prawa do świadczeń. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ak