III SA/Łd 622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o wymeldowaniu R. S. oddala skargę. k.p. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) o wymeldowaniu go z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy A w P., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. kończyła postępowanie wszczęte na wniosek T. S. złożony w dniu 30 stycznia 2013 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. S. podnosząc między innymi, iż nigdy nie opuścił lokalu, a jedynie w chwili obecnej nie przebywa w nim, ponieważ na skutek założenia dodatkowych drzwi nie jest możliwy swobodny dostęp do lokalu. Ponadto odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji dopuszczenie się szeregu naruszeń o charakterze proceduralnym oraz naruszenie przepisu art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez rozstrzygnięcie o jego wymeldowaniu przy nieustalonym stanie faktycznym sprawy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wszczął w dniu 30 stycznia 2013 r. postępowanie w sprawie wymeldowania R. S. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy A w P. nie wyjaśniwszy uprzednio, czy zakończone zostało postępowanie w tej samej sprawie zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. ([...]). Ustalenie tej kwestii jest niezbędne dla zapewnienia zgodności z prawem toczącego się postępowania i kończącej go decyzji, ponieważ sytuacja, w której w tej samej sprawie toczą się jednocześnie dwa postępowania administracyjne jest niedopuszczalna. Zakończenie bowiem obu postępowań wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty skutkowałoby naruszeniem zasady res iudicata i w konsekwencji koniecznością stwierdzenia nieważności jednej z decyzji, obarczonej wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dla uniknięcia konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych organ, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie, w której postępowanie jest w toku, powinien zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania (VIII SA/Wa 1127/11), jeśli natomiast postępowanie zainicjowane takim wnioskiem zostało wszczęte mimo toczącego się równolegle postępowania w tożsamej sprawie, powinien je umorzyć zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym, iż na podstawie wyjaśnień złożonych przez organ pierwszej instancji na wezwanie organu odwoławczego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie faktu, czy postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, w ocenie organu zasadne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazanie mu do wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia. Niemożność ustalenia powyższej okoliczności przez organ pierwszej instancji we własnym zakresie, skutkować będzie koniecznością uzyskania informacji od stron niniejszego postępowania, złożonych w formie oświadczenia. W przypadku potwierdzenia faktu niezakończenia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. wydaniem decyzji administracyjnej, postępowanie wszczęte w dniu 30 stycznia 2013 r. należy umorzyć, natomiast postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. podjąć i rozstrzygnąć sprawę, będącą jego przedmiotem, decyzją administracyjną. W przypadku nieodnalezienia akt sprawy [...] należy odtworzyć istniejący ówcześnie stan faktyczny na podstawie oświadczeń i zeznań stron. Organ odwoławczy powołał ponadto brzmienie przepisu art. 15 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Powołał ponadto przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazano, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie uzyskał informację z Komendy Powiatowej Policji w P., przeprowadził oględziny, przesłuchał strony, przyjął oświadczenia stron i zgromadził dowody z dokumentów, w większości przedstawianych przez strony niniejszego postępowania. Jednocześnie oględziny zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 79 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż mimo tak zgromadzonego materiału dowodowego nie jest nawet możliwe ustalenie, kiedy R. S. opuścił lokal, w którym jest zameldowany na pobyt stały, a w szczególności, czy nastąpiło to przed założeniem dodatkowych drzwi, do których odwołujący się nie posiada kluczy. Przybliżonej chociażby daty założenia drzwi również nie można ustalić, skoro T. S. wskazuje na 2010 r. zaś R. S. w lutym 2013 r. podaje, że od kilku miesięcy nie ma dostępu do lokalu z powodu założenia dodatkowych drzwi. Wskazanie natomiast orientacyjnej daty opuszczenia lokalu przez R. S. jest warunkiem badania dobrowolności towarzyszącej opuszczeniu lokalu. W ocenie organu należy rozważyć taką możliwość, że okoliczność, na którą powołuje się strona, wskazując na brak dobrowolności opuszczenia lokalu (założenie drzwi zewnętrznych), miała miejsce na długo po rzeczywistym jego opuszczeniu. W skierowanym do Sądu Rejonowego w P. pozwie z dnia 26 maja 2004 r. o ustalenie stanu posiadania lokalu mieszkalnego (zmodyfikowanym pismem z dnia 15 czerwca 2005 r. w żądanie przywrócenia posiadania) R. S. podaje, że nie nocuje w lokalu od lipca 2003 r., przy czym z treści pisma wynika, że już od siedmiu lat wstecz nocował w nim jedynie w weekendy. W odwołaniu natomiast od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. R. S. podaje, że nie stwierdzono wówczas naruszenia posiadania, ponieważ do lokalu miał swobodny dostęp, kwestionował natomiast stan i warunki mieszkaniowe w lokalu nr [...] przy ulicy A w P., które zmusiły go do opuszczenia lokalu. W związku z powyższym, po uprzednim wyjaśnieniu zagadnienia dwóch toczących się jednocześnie w niniejszej sprawie postępowań, należy jednoznacznie ustalić stan faktyczny niniejszej sprawy, to jest, czy i kiedy R. S. opuścił lokal, w którym jest zameldowany na pobyt stały oraz, czy okoliczności, jakie towarzyszyły jego opuszczeniu wskazują na jego dobrowolność. Do wyjaśnienia tej okoliczności posłużyć mogą w szczególności przeprowadzone zgodnie z procedurą oględziny lokalu nr [...] przy ulicy A w P. oraz przesłuchanie mieszkańców sąsiednich lokali, oględziny lokalu w C. i przesłuchanie osób, które mogą dysponować wiedzą na temat charakteru pobytu R. S. w tym lokalu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w dopuszczalny przepisami k.p.a. sposób do złożonych przez stronę wniosków z dnia 9 października 2013 r.: o zawieszenie postępowania, o doprowadzenie do ugody stron, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz z zeznań świadków. Ponadto nie powiadomił stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgormadzonym w sprawie. Wniosek o zawieszenie postępowania powinien był zostać rozpatrzony na podstawie przepisu art. 101 k.p.a., to jest w formie postanowienia. Natomiast pozostałe wnioski R. S. o dokonanie określonych w nich czynności procesowych należało rozpatrzeć na podstawie przepisu art. 123 § 1 k.p.a. bądź ustosunkować się do nich w treści decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Podsumowując organ podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Przepis ten posiada ugruntowaną w orzecznictwie sądowym wykładnię, zgodnie z którą "ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym a wpisem z ewidencji ludności niezbędne jest wiec, aby organy meldunkowe mogły poprzez własne rozstrzygnięcia zastępować czynności, których nie podjął obywatel w celu uzyskania zgodności miedzy ewidencją a istniejącym stanem rzeczy. Co istotne uprawnienie do zamieszkania w lokalu wynika wprost z prawa własności lub z treści innych stosunków prawnych (najem, użyczenie i inne), których elementem jest prawo do używania do lokalu, nie zaś z faktu zameldowania w lokalu. T. S. wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wnosząc, aby uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowiło jej integralną część. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.dalej p.p.s.a. ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji zalecił zbadanie i wyjaśnienie czy toczą się dwa postępowania w przedmiocie wymeldowania R. S. W sprawie istotne jest, że w dniu [...] maja 2004 r. zawieszono postępowanie z powodu toczenia się procesu o przywrócenie posiadania. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania R. S. w dniu 30 stycznia 2013 r. R. S. w odwołaniu podnosi, że postępowanie do tej pory nie zostało podjęte. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, organ I instancji przez wszczęciem postępowania nie wyjaśnił, czy postępowanie w którym wydano postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. zostało zakończone. Stanowi to kluczową kwestię do wyjaśnienia w tym postępowaniu, bowiem nie mogą się toczyć równolegle dwa postępowania administracyjne. Organ wyczerpująco wyjaśnił tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wydał rzeczowe i prawidłowe zalecenia dla organu, mającego ponownie przeprowadzić postępowanie. W sprawie miało miejsce również szereg innych naruszeń, które organ opisuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu przez R. S. Konieczne jest jednoznaczne ustalenie staniu faktycznego w sprawie. to jest, czy i kiedy R. S. opuścił lokal, w którym jest zameldowany na pobyt stały oraz, czy okoliczności, jakie towarzyszyły jego opuszczeniu wskazują na jego dobrowolność. Organ odwoławczy podkreślił, że do wyjaśnienia tej okoliczności posłużyć mogą w szczególności przeprowadzone zgodnie z procedurą oględziny lokalu nr [...] przy ulicy A w P. oraz przesłuchanie mieszkańców sąsiednich lokali, oględziny lokalu w C. i przesłuchanie osób, które mogą dysponować wiedzą na temat charakteru pobytu R. S. w tym lokalu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w dopuszczalny przepisami k.p.a. sposób do złożonych przez stronę wniosków z dnia 9 października 2013 r.: o zawieszenie postępowania, o doprowadzenie do ugody stron, o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz z zeznań świadków. Ponadto nie powiadomił stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wniosek o zawieszenie postępowania powinien był zostać rozpatrzony na podstawie przepisu art. 101 k.p.a., to jest w formie postanowienia. Natomiast pozostałe wnioski R. S. o dokonanie określonych w nich czynności procesowych należało rozpatrzeć na podstawie przepisu art. 123 § 1 k.p.a. bądź ustosunkować się do nich w treści decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Sąd w tym składzie podziela zatem pogląd organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151p.p.s.a. skargę oddalił. m.m.