III SA/Łd 623/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant: Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie i rozłożenia na raty należności za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 623/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie § 7 ust. 1, 2 i 3, § 8, § 9 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, § 10 pkt 1 uchwały nr XVI/252/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 lipca 2007 roku w sprawie ustalenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych oraz wskazania organu do tego uprawnionego oraz przyjęcia "Programu pomocy de minimis udzielanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych" oraz na podstawie § 1 pkt 2, § 2 pkt 2 i 3 zarządzenia nr 1068A/07 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 września 2007 r. w sprawie upoważnienia do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych, Prezydent Miasta Ł. postanowił rozłożyć na raty D. K.: 1) należność główną w wysokości 1660,78 złotych naliczoną następującymi decyzjami wydanymi przez Delegaturę Ł.: nr [...] roku - na kwotę 1508,98 złotych, [...] - na kwotę 151,80 złotych; 2) odsetki od tej należności naliczone na dzień złożenia podania, tj. 14 maja 2008 roku w wysokości 1434,32 złotych; 3) łącznie organ rozłożył na raty kwotę 3095,08 złotych. Organ ustalił, że należność w wysokości 3095,08 złotych rozkłada się na 12 miesięcznych rat, pierwsza rata wynosi 268,08 złotych w tym: należność główna -142,76 złotych, odsetki od tej należności -125,32 złotych, każda następna z pozostałych jedenastu rat wynosi 257,00 zł, w tym: należność główna - 138,00 zł, odsetki od tej należności -119,00 zł, każda rata płatna jest do 30-go każdego miesiąca począwszy od lipca 2008 roku. Organ wskazał, że brak wpłaty jakiejkolwiek raty w wyznaczonym terminie spowoduje natychmiastową wymagalność pozostałej do zapłaty należności wraz z należnymi odsetkami naliczonymi od pierwotnego terminu płatności do czasu zapłaty. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że D. K. złożył w dniu [...] roku wniosek o zastosowanie ulgi w spłacie należności za zajęcie pasa drogowego w postaci rozłożenia należności głównej i odsetek od niej na raty. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: 1) oświadczenie o sytuacji rodzinnej i dochodach, 2) oświadczenie o nie korzystaniu z pomocy de minimis, 3) zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, 4) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej żony, 5) oświadczenie żony M. K. o wysokości dochodów uzyskiwanych z tytułu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Dłużnik uzasadnił wniosek trudną sytuacją finansową rodziny z uwagi na brak pracy, a tym samym dochodów, które pozwoliłyby na jednorazowe uregulowanie zadłużenia. Rodzina utrzymuje się z dochodów, jakie osiąga żona prowadząc handel obwoźny. Zadeklarowane dochody miesięczne zostały określone przez dłużnika na poziomie 1200 złotych. Prezydent Miasta Ł. wskazał, że biorąc powyższe pod uwagę i działając zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi przychylił się do wniosku zobowiązanego i zastosował ulgę w spłacie należności uznając, że jest to działanie uzasadnione ważnym interesem dłużnika. Spłata należności w ratach daje bowiem możliwość dłużnikowi spłaty należności w całości bez zagrożenia egzystencji jego rodziny. Od powyższej decyzji odwołał się D. K. Podał, że wnioskował o rozłożenie na raty należności głównej oraz o umorzenie odsetek. Wyjaśnił, że nie jest w stanie spłacić odsetek, ponieważ żona prowadzi działalność gospodarczą, która źle prosperuje, dochód ledwie wystarcza na życie. On i dzieci nie pracują. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że kompetencja organu administracji publicznej do podejmowania decyzji musi znajdować podstawę w prawie materialnym. Możliwość ingerencji organu administracji publicznej w prawa i obowiązki jednostki w każdym przypadku musi znajdować podstawę w ustanowionym przepisie ustawowym, a więc może to nastąpić na mocy przepisów obowiązujących, w tym również przepisów prawa miejscowego. Kwestie związane z umarzaniem wierzytelności Miasta Łodzi i jednostek organizacyjnych regulują postanowienia uchwały nr XVI/252/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 lipca 2007 roku w sprawie ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych oraz wskazania organu do tego uprawnionego oraz przyjęcia "Programu pomocy de minimis udzielanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych. Zgodnie z § 14 - wymienionej uchwały - jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego z 2007r. Nr 261, poz. 2414, weszła w życie z dniem 1 września 2007 roku). Pod pojęciem "należności", zgodnie z § 3 pkt 1 uchwały, rozumie się wymagalną wierzytelność pieniężną przysługującą Miastu lub jego jednostkom organizacyjnym, przypadającą od jednego dłużnika (należność główna) wraz z należnymi odsetkami i kosztami dochodzenia należności (należności uboczne) według stanu na dzień umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty, a w przypadku, jeżeli należność główna została zapłacona, sumę odsetek i kosztów ich dochodzenia. Według pkt 2 "przypadek uzasadniony ważnym interesem dłużnika" - to sytuacja społeczna lub gospodarcza dłużnika, w której zapłata długu bądź jego części mogłaby zagrozić egzystencji dłużnika lub osób będących na jego utrzymaniu. Rozstrzygnięcie w odniesieniu do należności o charakterze administracyjnoprawnym następuje na podstawie decyzji uprawnionego organu (§ 10 pkt 1 uchwały). Decyzja w tym zakresie uzależniona jest od wystąpienia przyczyn wskazanych w uchwale, na co wskazuje redakcja postanowień uchwały w § 7 ust. 1 , że "odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty należności może nastąpić w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, gdy rokuje to zapłatę należności w całości lub w części". Stosownie do postanowień uchwały z § 7 - odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty może nastąpić jedynie na wniosek dłużnika, przy czym wniosek o odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty winien zawierać w szczególności: 1) szczegółowe informacje dotyczące wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 3 pkt 2, tj. o sytuacji społecznej lub gospodarczej dłużnika, w której zapłata długu bądź jego części mogłaby zagrozić egzystencji dłużnika lub osób będących na jego utrzymaniu; 2) opis aktualnej sytuacji materialnej dłużnika; 3) dokumenty potwierdzające okoliczności podane we wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że należności D.K. wynikają z decyzji administracyjnych zarządcy drogi z tytułu zezwolenia i opłaty za zajęcie pasa drogowego z dnia [...] roku na kwotę 1508,98 zł oraz z dnia [...] roku na kwotę 151,80 zł, wydanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z uwagi na brak zapłaty odsetki wynoszą 1434,32 zł i łącznie kwota należności wynosi 3095,08 zł. Wniosek o umorzenie należności podlega regułom wynikającym z uchwały nr XVI/252/07 z dnia 11 lipca 2007 roku Rady Miejskiej w Łodzi, co oznacza, że w każdym przypadku wymagane jest rozpatrzenie, czy zgłoszona przez wnioskodawcę przyczyna pozwala na zastosowanie ulgi. W omawianej sprawie wierzyciel uznał, że złożony przez stronę wniosek i przedstawione dowody na okoliczność sytuacji finansowej rodziny dłużnika uzasadniają zastosowanie ulgi w spłacie należności z uwagi na ważny interes dłużnika, a spłata należności w ratach daje możliwość uregulowania należności w całości bez zagrożenia egzystencji rodziny. Organ II instancji wyjaśnił, że regulacja zawarta w postanowieniach uchwały nr XVI/252/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 lipca 2007 roku wskazuje, że decyzje wydawane w zakresie uregulowanym m.in. uchwałą mają charakter decyzji uznaniowych, na co wskazuje użyte w § 7 ust. 1 sformułowanie "odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty należności może nastąpić...". Decyzja o rozłożeniu na raty z dnia [...] roku zawiera wskazanie, jakie okoliczności organ I instancji uwzględnił, jako przemawiające za tym, że jest to tego rodzaju sytuacja dłużnika, która jest uzasadniona ważnym interesem dłużnika i w konsekwencji pozwala na zastosowanie ulgi w uregulowaniu należności. Dysponując danymi odnośnie sytuacji rodzinnej i finansowej wnioskodawcy organ I instancji zastosował ulgę poprzez rozłożenie należności na odpowiednią ilość rat miesięcznych i w takiej wysokości, które dają możliwość uregulowania należności w całości, a jednocześnie wysokość poszczególnych rat nie spowoduje, w okresie spłacania należności, zagrożenia egzystencji rodziny. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie i uzasadnienie organu I instancji świadczy o uwzględnieniu wszystkich okoliczności w sprawie, co odpowiada zasadom wynikającym z postanowień uchwały. Decyzja bowiem uwzględnia zarówno sytuację finansową wnioskodawcy i jego rodziny, jak również ma na celu zabezpieczenie przysługujących dla Miasta należności o charakterze administracyjnoprawnym na podstawie decyzji o opłatach za zajęcie pasa drogowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł, że w odwołaniu wnosił o rozłożenie na raty należności głównej, natomiast o umorzenie odsetek. Podał, że jest w stanie spłacić zadłużenie w jak najmniejszych ratach, ale nie jest w stanie spłacić odsetek. Powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, a dotyczące trudnej sytuacji finansowej jego rodziny. Ponadto podał, że zmarła teściowa, która pomagała im w regulowaniu opłat czynszowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, iż organy administracji uchybiły przepisom postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 lipca 2007 roku nr XVI/252/07 w sprawie ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych oraz wskazania organu do tego uprawnionego oraz przyjęcia "Programu pomocy de minimis udzielanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wierzytelności Miasta Łodzi lub jego jednostek organizacyjnych" (Dz. Urz. Woj. Łódzki. z 2007 roku, Nr 261, poz. 2414). Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku rozłożył skarżącemu na raty wierzytelność Miasta Łodzi, a organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję. Zgodnie z § 7 ust. 1 powołanej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty należności może nastąpić w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, gdy rokuje to zapłatę należności w całości lub w części. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Nawet więc w przypadku, gdy organ administracji stwierdzi istnienie przesłanek w umorzeniu należności może – działając w ramach uznania administracyjnego – odmówić zastosowania ulgi w spłacie wierzytelności. Decyzja oparta jest w głównej mierze na elementach natury słusznościowej, te zaś jako pozaprawne, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 roku, sygn. akt I SA/G 1507/00 (LEX nr 46473). Powszechnie więc aprobowany jest pogląd, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki zastosowania ulgi w spłacie należności oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne). Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie rozważyły w pełni przesłanek "ważnego interesu dłużnika" oraz "rokowania zapłaty należności w całości lub części". Wskazuje na to sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w danej sprawie. Także ocena przesłanek z § 7 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nie znalazła wyrazu w uzasadnieniach decyzji. Zdaniem Sądu, przyjęcie przez organ I instancji, że okoliczności sprawy wskazują, iż skarżący zapłaci należność w ratach bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, narusza przewidzianą w art. 80 k.p.a. zasadę oceny dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny w sposób niewyczerpujący przedstawia sytuację skarżącego i to zarówno pod względem jego stanu majątkowego (dochód rodziny w kwocie 1200 złotych, przyjęto na podstawie oświadczeń stron, brak jest dokumentu potwierdzającego ten stan, np. zeznań podatkowych małżonków za poszczególne lata), skomplikowanej sytuacji rodzinnej (konieczność ponoszenia przez stronę wydatków własnych i członków rodziny), jak i braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto organy nie wyjaśniły przyczyn powstania wymagalnej wierzytelności, w szczególności szerszego omówienia wymagało, czy przyczyny powstania należności w rozumieniu powołanej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi miały charakter wyjątkowy, losowy, czy też były charakterystycznym, typowym, źródłem utraty płynności finansowej. Organy nie wyjaśnił także sytuacji materialnej skarżącego w 2000 roku oraz w 2001 roku, kiedy nałożono na niego obowiązek opłaty za zajęcie pasa drogowego, tak, by nie doszło w rzeczywistości do usankcjonowania niezgodnych z prawem działań strony kosztem interesu publicznego. Zauważyć też należy, że organ I instancji nie zakwestionował powołanych przez skarżącego okoliczności dotyczących trudnej sytuacji rodziny skarżącego, ale uznał, iż rozłożenie spłaty należności uzasadnione jest "ważnym interesem dłużnika", a zapłata należności w ratach daje możliwość dłużnikowi spłaty należności w całości bez zagrożenia egzystencji jego rodziny. Nie wiadomo dlaczego organy nie przychyliły się do wniosku skarżącego w części dotyczącej zapłaty w ratach tylko należności głównej, a umorzenia odsetek, w sytuacji gdy zakres żądania strony nie budził wątpliwości, bowiem zarówno we wniosku z dnia 14 maja 2008 roku, jak również w odwołaniu żądanie to było w sposób jasny sformułowane. Okoliczność "ważnego interesu dłużnika" nie stanowi samoistnej przesłanki udzielenia ulgi w postaci rozłożenia należności na raty, gdyż może nastąpić tylko w sytuacji, gdy rokuje to zapłatę należności w całości lub w części. Organ I instancji zaś nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż sytuacja materialna skarżącego rokuje zapłatę należności w całości. Nie wyjaśnił powyższego również organ II instancji. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł.pozbawione są należytej staranności, z jaką organ administracji powinien wyjaśnić stronie motywy podjętego rozstrzygnięcia. Podjęcie zaś decyzji w ramach uznania administracyjnego winno być należycie przez organ uzasadnione, aby uczynić zarzuty dowolności rozstrzygnięcia za bezzasadne. Zauważyć też należy, iż we wniosku z dnia [...] roku skarżący wnosił nie tylko o rozłożenie należności na raty i o umorzenie odsetek, ale przede wszystkim wnosił o umorzenie należności w całości. Organ I instancji nie rozstrzygnął w tym przedmiocie. Tymczasem zgodnie z § 4 oraz z § 5 powołanej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi należność może być umorzona w całości lub w części, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tych przepisach. Wprawdzie w odwołaniu skarżący kwestionuje tylko brak umorzenia odsetek, jednak organ odwoławczy powinien wyjaśnić żądanie strony. Organy administracji nie mogą domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej w postępowaniu samodzielnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 47/05, LEX nr 192140). Uchylając decyzję uznaniową w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania na etapie ustalenia przesłanek zastosowania ulgi w spłacie należności, sąd w wytycznych co do dalszego postępowania nie może narzucić organowi kierunku rozstrzygnięcia sprawy (dokonywanego w drugim etapie), a jednie wskazać mu na uchybienia, do których doszło podczas wyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki umorzenia należności, bądź przesłanki rozłożenia należności na raty. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż sprawa nie został dostatecznie wyjaśniona, bowiem doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uzupełnić postępowanie, uwzględniając wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. T.P.