III SA/Łd 623/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi T. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obniżenia policjantowi dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania policjanta T. M. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] w sprawie obniżenia dodatku służbowego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia policjantowi dodatku służbowego i ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 1 lipca 2013 r, a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...], w wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego przeciwko mł. asp. T. M., Komendant Miejski Policji w [...] wydał orzeczenie nr [...], w którym uznał policjanta winnym zarzucanych mu czynów i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. Od decyzji tej obwiniony wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu powyższej sprawy w postępowaniu odwoławczym, Komendant Wojewódzki Policji w [...], orzeczeniem nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie o ukaraniu. Powyższe orzeczenie jest prawomocne i podlega wykonaniu. W dniu [...] Komendant Miejski Policji w [...], jako organ uprawniony, rozkazem personalnym nr [...] obniżył z dniem [...] mł. asp. T. M. dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony o 50 %, tj. z kwoty 480 złotych miesięcznie do kwoty 240 złotych miesięcznie. Od powyższego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] strona złożyła w dopuszczalnym terminie odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] obniżył mł. asp. T. M. dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony o 50%, tj. do kwoty 240 złotych miesięcznie z dniem [...]. Od powyższego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] strona w dopuszczalnym terminie złożyła odwołanie. W złożonym odwołaniu strona podnosiła nieadekwatność orzeczonej kary dyscyplinarnej nagany oraz wysokości obniżonego dodatku służbowego i wnosiła o obniżenie dodatku służbowego o 20%. Komendant Miejski Policji w [...] nie znalazł podstaw do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia i sprawę przekazał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Organ II instancji decyzją z dnia [...] orzekła jak wyżej wskazano. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyjaśnił, że szczegółowe zasady ustalania wysokości dodatku służbowego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Organ powołał treść art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, § 9 ust. 5, § 8 ust. 8 pkt 1 wyżej cytowanego rozporządzenia i stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku służbowego ma charakter uznaniowy i pozostaje w sferze swobodnego uznania przełożonych, w granicach zakreślonych prawem. Oznacza to, że zainteresowany policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości. O wysokości przyznanego dodatku służbowego decyduje przełożony, który może podwyższyć lub obniżyć dodatek w granicach określonych w cytowanym rozporządzeniu, kierując się oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Ponadto organ wyjaśnił, że orzeczeniem nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] mł. asp. T. M. został uznany winnym zarzucanego czynu i ukarany karą dyscyplinarną nagany. W świetle powyższych przepisów organ stwierdził, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną nagany rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego. W przedmiotowej sprawie strona została ukarana karą dyscyplinarną za spanie w czasie służby w radiowozie nieoznakowanym, gdy pełnił służbę jako dowódca patrolu zmotoryzowanego Ambulansu Pogotowia Ruchu Drogowego Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...], co wpływa bardzo ujemnie na wizerunek Policji, jako formacji powołanej do służby społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Szczególna rola Policji i jej zhierarchizowana struktura wymaga, dla skutecznego i prawidłowego działania, także przestrzegania innych - poza normami prawa karnego - przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, w przypadku spania policjanta na służbie w radiowozie. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Organ II instancji wskazał, że biorąc pod uwagę stopień naruszenia ciążących na mł. asp. T. M. obowiązków, dyspozycyjność, ukaranie karą dyscyplinarną nagany oraz przeprowadzenie wcześniejszych dwóch rozmów instruktażowych ze stroną w dniu [...] i w dniu [...] oraz to, że na dowódcy patrolu ciążył szczególny obowiązek w zakresie dbałości o prawidłowy przebieg służby i realizowanych w jej toku czynności służbowych, obniżenie dodatku służbowego o 50%, to jest do kwoty 240 złotych miesięcznie jest adekwatne. Ponadto zachowanie strony stanowiło negatywny przykład dla młodszego stopniem policjanta, którego służbę winien nadzorować i wspierać przy wykonywaniu obowiązków służbowych, z racji pełnienia funkcji dowódcy patrolu. Organ stwierdził, że Komendant Miejski Policji w [...] podjął wszelki kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na uwadze zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Interes społeczny przejawia się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze miasta [...] oraz obowiązkiem leżącym po stronie Komendanta Miejskiego Policji w [...] polegającym na egzekwowaniu prawidłowego wykonywania zadań przez podległe mu służby, w tym służby ruchu drogowego. Obowiązkiem Komendanta Miejskiego Policji w [...] jest więc obniżenie dodatku służbowego policjantowi, który został ukarany karą dyscyplinarną nagany i przeznaczenie wygenerowanych środków finansowych na dodatki służbowe przyznane na czas określony dla policjantów nienagannie pełniących służbę, niekaranych dyscyplinarnie, co stanowi, że interes społeczny jest tożsamy z interesem służbowym. Interes strony przemawia za tym, by mł. asp. T. M. miał obniżony dodatek służbowy na czas nieokreślony o 20%. Zgromadzone w powyższym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności obniżenia dodatku służbowego mł. asp. T. M.. Obniżenie wymienionemu dodatku służbowego w niższej wysokości, mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć demoralizująco na innych policjantów. Uznaniu organu służbowego pozostawiono wysokość obniżenia dodatku służbowego należnego policjantowi. Jednakże uznaniowy charakter określenia wysokości przedmiotowego dodatku służbowego nie mógł być utożsamiany z dowolnością, co odzwierciedlone zostało również w przepisach § 8 ust. 8 pkt 1 cytowanego rozporządzenia zgodnie z którym obniżenie dodatku służbowego następuje w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki. W niniejszej sprawie uwzględniono całokształt okoliczności sprawy, w szczególności dokonano analizy oceny wywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań służbowych i okoliczności popełnionego czynu. Organ wyjaśnił, że Komendant Miejski Policji w [...] w swojej decyzji nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, a strona złożyła odwołanie w terminie, należało na nowo określić datę obniżenia dodatku służbowego uwzględniając stan faktyczny i prawny. Termin ten określono na dzień [...]. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] sprostował z urzędu oczywiste błędy pisarskie zawarte w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości oraz o dopuszczenie dowodów z akt postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił błędy w treści rozkazu, które wskazują na niedbałe rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 135g ust 1 i 2 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego niespójne wydaje się uzasadnienie, że najniższa z katalogu kar, tj. nagana jest adekwatna do popełnionego czynu, a jednocześnie wybór z wachlarza 20-50% obniżenia dodatku 50% obniżenia. Został ukarany i tak podwójnie, tj. karą nagany i karą obniżenia dodatku i w dodatku kary te ze sobą nie współgrają, gdyż jedna jest najniższa i przełożony broni swojego stanowiska, że to tylko takie wytknięcie błędu z drugiej strony kolejna kara najwyższa z możliwych. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z 20 maja 2012r, II SA/Sz 284/12, w którym sąd wskazał, że ustalona granica obniżenia stawki dodatku służbowego powinna uwzględniać m.in. wymiar orzeczonej kary. Zdaniem skarżącego zasadne wydaje się zastosowanie najniższego, czyli 20% obniżenia dodatku służbowego w przypadku kary nagany. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnosił o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 879/13 WSA w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, natomiast postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 879/13 podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stosownie do treści art. 104 ust. 3 powołanej ustawy na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6 (§ 9 ust. 5 rozporządzenia). W myśl § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej, 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. W rozpoznawanej sprawie obniżenie skarżącemu dodatku służbowego o 50% spowodowane zostało prawomocną karą dyscyplinarną jak i przeprowadzeniem wcześniejszych dwóch rozmów instruktażowych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymując w mocy ww. rozkaz personalny, w motywach swojego rozstrzygnięcia podał, że ustalona granica 50% obniżenia otrzymywanej stawki dodatku służbowego jest adekwatna do stopnia dokonanych naruszeń, tj. uwzględnia stopień naruszeń ciążących na skarżącym obowiązków, dyspozycyjność, ukaranie karą nagany oraz przeprowadzenie ze skarżącym dwóch rozmów instruktażowych w dniu [...] oraz w dniu [...]. W ocenie sądu, argumentacja organu odwoławczego jak i organu I instancji oparta została na wyjaśnieniu konieczności oraz zasadności obniżenia skarżącemu dodatku służbowego w wysokości 50% otrzymywanej stawki z pominięciem analizy wystąpienia przesłanki określonej w § 8 ust. 8 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Podkreślić należy, że w ww. przepisie prawodawca określił w sposób wyczerpujący przesłanki obniżenia dodatku służbowego. I tak niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych musi zostać stwierdzone w opinii służbowej. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że postawa skarżącego w służbie nie świadczy o jego zaangażowaniu, zaś osiągnięte przez niego wyniki w służbie i efektywność są na niskim poziomie. Powołał się na dwie rozmowy instruktażowe przeprowadzone ze skarżącym w dniu [...] oraz [...]. Tymczasem jak wynika z opinii służbowej z dnia [...] policjant z nałożonych zadań wywiązuje się w sposób zadowalający. Jest policjantem zdyscyplinowanym, sumiennym i koleżeńskim. Z opinii służbowej z [...] wynika, że otrzymał opinię pozytywną. Również z oceny okresowej za okres od [...] do [...] wynika, że skarżący wywiązywał się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności zgodnie z wymogami. Podkreślić też należy, że wnioskiem personalnym z dnia [...] Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] wystąpił o podwyższenie policjantowi dodatku służbowego. Z uzasadnienia powyższego wniosku wynika, że z powierzonych obowiązków wywiązywał się bardzo dobrze, budząc uznanie przełożonych i współpracowników. Swoimi osiągnięciami przyczynia się do budowy pozytywnego wizerunku Policji oraz poczucia bezpieczeństwa obywateli. Wniosek ten został pozytywnie zaopiniowany przez specjalistę Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...], a w konsekwencji Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] podwyższył skarżącemu dodatek służbowy. Zauważyć należy, że w ww. wniosku nic nie zostało powiedziane na temat powoływanej w uzasadnieniach obu decyzji rozmowy instruktażowej z policjantem w dniu [...]. Wobec powyższego wskazać należy, że określona przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] wysokość obniżenia skarżącemu dodatku służbowego o 50% wynikać zatem mogła wyłącznie z przesłanki wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany. Tymczasem Komendant Miejski Policji w [...] obniżając skarżącemu dodatek służbowy uwzględnił stanowisko przełożonego funkcjonariusza, który wskazał, że postawa skarżącego w służbie nie świadczy o jego zaangażowaniu, zaś osiągane przez niego wyniki w służbie i efektywność są na niskim poziomie. Komendant Wojewódzki Policji w [...], utrzymując w mocy tak uzasadniony rozkaz personalny, nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił tego, że jedyną przyczyną, którą brał pod rozwagę orzekając jako organ odwoławczy, było ukaranie skarżącego karą dyscyplinarną nagany. Zdaniem sądu, skarżący może ponieść tylko konsekwencje finansowe za wymierzoną mu karę dyscyplinarną, a więc za wystąpienie tylko jednej z przesłanek określonych w § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których za adekwatne przyjął podtrzymanie rozkazu o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego w tej samej wysokości co organ pierwszej instancji, pomimo braku podstaw do uwzględnienia notatek służbowych z przeprowadzonej z policjantem rozmowy instruktażowej. Organ II instancji rozważał natomiast interes strony i interes społeczny i stwierdził, że interes strony przemawia za tym, by policjant miał obniżony dodatek służbowy na czas nieokreślony o 20%, ale w interesie społecznym leży nagradzanie dyspozycyjnych i niekaranych dyscyplinarnie policjantów. Przy czym podkreślić należy, że w § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia prawodawca nie wskazał jako podstawy obniżenia dodatku konieczności rozważenia interesu strony i interesu społecznego. W takim stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem obowiązku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą usunąć powyższe wątpliwości i wskazać przesłanki wzięte przy ponownym orzekaniu w sprawie, dając temu wyraz w przekonującym uzasadnieniu rozkazu personalnego. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. b.a.