II SA/Sz 284/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę Rozkazem personalnym z dnia[...], wydanym na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 8 ust. 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego Komendant Policji– obniżył funkcjonariuszowi A. K. dodatek funkcyjny do kwoty [...] z dniem [...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dodatek funkcyjny został obniżony w związku z naruszeniem przez policjanta dyscypliny służbowej stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem Komendanta Policji w z dnia[...]. Jednocześnie organ przytoczył treść § 8 ust. 8 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. zgodnie z którym dodatek funkcyjny obniża się w granicach od[...] otrzymywanej stawki w przypadkach naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej za które wymierzono karę dyscyplinarną. Podejmując decyzję o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego o do kwoty [...] organ wziął pod uwagę zarówno nałożoną prawomocną karę dyscyplinarną, jak i negatywną opinię służbową. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. K. złożył od niej odwołanie, Odwołujący wskazał, że zaskarżył do tutejszego Sądu orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] utrzymujące w mocy orzeczenie Komendanta Policji z dnia[...] w przedmiocie nałożenia na niego kary dyscyplinarnej nagany. Dodatkowo zwrócił uwagę na toczące się postępowanie w sprawie zaskarżonej przez niego opinii służbowej, która została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Policji z dnia [...]r. Rozpoznając powyższe odwołanie rozkazem personalnym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Organ podkreślił, że orzeczeniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Policji z dnia [...] o ukaraniu funkcjonariusza karą dyscyplinarną nagany. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną stanowiło o obowiązku organu polegającego na obniżeniu ukaranemu funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego. W ocenie organu odwoławczego ustalona zaskarżonym rozstrzygnięciem granica obniżenia otrzymywanej stawki dodatku funkcyjnego uwzględnia charakter popełnionego przewinienia, jego skutki oraz rodzaj i wymiar orzeczonej kary, zatem w jego ocenie organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie. Na rozprawie, w dniu [...], A. K. oświadczył, że w sprawie kwestionowanej przez niego opinii służbowej jego odwołanie zostało uwzględnione i Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Policji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją opinii służbowej z dnia [...] wydanej przez Komendanta Komisariatu. Jednocześnie skarżący złożył przedmiotową decyzję do akt wnosząc o przeprowadzenie z niej dowodu. (vide protokół rozprawy k. 35 akt sądowych). Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd orzekł stosownie do art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzeniu dowodu ze złożonej decyzji na okoliczności wynikające z jej rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 237/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia[...]. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] . Komendant Policji wskazał, że obniżenie skarżącemu dodatku funkcyjnego o spowodowane zostało prawomocną karą dyscyplinarną jak i negatywną opinią służbową. Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy ww. rozkaz personalny, w motywach swego rozstrzygnięcia podał, że ustalona granica obniżenia otrzymywanej stawki dodatku funkcyjnego uwzględnia charakter popełnionego przewinienie dyscyplinarnego, jego skutki oraz rodzaj i wymiar orzeczonej prawomocnie kary. Cała argumentacja organu odwoławczego oparta została na analizie wystąpienia przesłanki określonej w § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] i wyjaśnieniu konieczności oraz zasadności obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego w wysokości otrzymywanej stawki w związku z wymierzeniem mu kary dyscyplinarnej nagany. Sąd zauważył, że uwadze organu odwoławczego uszło, a przynajmniej nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozkazu, że określona przez Komendanta Policji wysokość obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o wynikała ze skumulowania się dwóch przesłanek: wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oraz negatywnej opinii służbowej. Tymczasem Komendant Wojewódzki Policji, podtrzymując w całości tak uzasadniony rozkaz personalny, nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił jako okoliczności względniejszej dla skarżącego tego, iż jedyną przyczyną, którą brał pod rozwagę orzekając jako organ odwoławczy, było ukaranie skarżącego karą dyscyplinarną. Zdaniem Sądu, inne konsekwencje finansowe winien ponieść funkcjonariusz za wymierzoną mu karę dyscyplinarną oraz za negatywną opinię służbową, niż za wystąpienie tylko jednej z przesłanek określonych w § 8 ust. 8 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn dla których za adekwatne przyjął podtrzymanie rozkazu o obniżeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego w tej samej wysokości co organ pierwszej instancji, pomimo nie odwoływania się do negatywnej opinii służbowej oraz § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji został wydany z naruszeniem obowiązku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego organ odwoławczy zobowiązany będzie usunąć wskazane wyżej wątpliwości i wskazać przesłanki wzięte przy ponownym orzekaniu w sprawie, dając temu wyraz w przekonującym uzasadnieniu rozkazu personalnego. Okolicznością, którą organ winien wziąć pod uwagę, winno być także to, iż decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stwierdzona została nieważność decyzji Komendanta Policji [...] oraz poprzedzającej ją opinii służbowej z dnia [...] wydanej przez Komendanta Komisariatu Policji. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu, rozkazem personalnym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w pkt 1 rozstrzygnięcia uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...]w części dotyczącej wysokości obniżenia dodatku funkcyjnego o kwotę [...] w punkcie zaś obniżył dodatek służbowy o kwotę [...], czyli o z kolei w punkcie wskazał, że w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymuje w mocy. Organ drugiej instancji podkreślił, że w dniu [...]. Komendant Policji wydał orzeczenie nr [...] o ukaraniu A. K. karą dyscyplinarną nagany. Na skutek wniesionego przez policjanta odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnięciem z dnia [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonego orzeczenia w mocy. Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 950/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. K.. W związku z faktem niezaskarżenia powyższego orzeczenia przez funkcjonariusza został zakończony tok postępowania w przedmiotowej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji odnosząc się do prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia wskazał, że bezsprzecznie obniżenie dodatku podyktowane było koniecznością wykonania dyspozycji § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia jednak zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w niedostateczny sposób uzasadnił obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego o Funkcjonariuszowi wymierzono karę dyscyplinarną nagany, czyli najłagodniejszą z katalogu kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 134 ustawy o Policji. W tych okolicznościach organ drugiej instancji stwierdził, że nie można z jednej strony wymierzać najłagodniejszej z kar, której istota polega na wytknięciu ukaranemu niewłaściwego postępowania, z drugiej zaś strony rozstrzygać o obniżeniu dodatku funkcyjnego o Organ zaznaczył, że kolejną przesłanką obniżenia policjantowi przez przełożonego dodatku funkcyjnego w wysokości otrzymywanej stawki miała być w ocenie organu pierwszej instancji negatywna opinia służbowa, która w tym przypadku nie powinna zostać wzięta pod uwagę, gdyż została wydana przez osobę nieuprawnioną, a taki stan rzeczy dał podstawę do stwierdzenia nieważności utrzymującej ją w mocy decyzji Komendanta Policji , o czym rozstrzygnął Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem z dnia [...]. Zdaniem organu odwoławczego jedyną podstawą obniżenia funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego pozostała kara nagany. Wobec powyższego obniżenie to powinno zostać ustalone w wysokości Za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawia charakter popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, rodzaj wymierzonej kary, jak również dotychczasowa niekaralność policjanta. Jednocześnie organ stwierdził, że dokumentacja zgromadzona w części akt osobowych funkcjonariusza – nie potwierdza tezy o jego niewłaściwym wywiązywaniu się z przydzielonych zadań i obowiązków służbowych, zaś konsekwencje wadliwego stosowania procedury opiniodawczej przez Kierownictwo Komisariatu Policji oraz Komendy Policji, skutkujące opóźnieniem w wystawieniu opinii służbowej przez uprawnionego przełożonego, nie powinny w tej konkretnej sprawie obciążać zainteresowanego policjanta. Ponadto, organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu nie udzielenia przez Komendanta Policji odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] uznał, że przełożony zwrócił się do policjanta o sprecyzowanie, czy stanowi ono jedynie oświadczenie policjanta dotyczące niezadowolenia z postępowania przełożonych, czy też wniosek dowodowy do toczącego się postępowania. W związku z faktem nie określenia rodzaju pisma przez A. K. – pozostawiono je bez odpowiedzi. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem skarżącego rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w uzasadnieniu powyższego orzeczenia podkreślono, że skoro decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzono nieważność opinii służbowej to wzięto pod uwagę ukaranie go karą dyscyplinarną nagany zaznaczając jednocześnie zasadność obniżenia dodatku. W ocenie skarżącego brak jest jednak w uzasadnieniu podstawowej informacji dotyczącej zatarcia z mocy prawa w dniu [...] nałożonej na niego kary naganny stosownie do art. 135q ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą, z kolei kary dyscyplinarne podlegają zatarciu po upływie miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary nagany. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, powołanie przez organ odwoławczy, jako podstawy obniżenia dodatku funkcyjnego kary nagany narusza jego prawo wynikające z art. 135 q 1 i 2 pkt 1 ustawy o Policji, bowiem w chwili wydania tego rozkazu kara ta uległa już zatarciu i uznana została jako niebyła. Ponadto funkcjonariusz zarzucił błędne określenie w pkt 2 rozkazu o obniżeniu "dodatku służbowego", gdy prawidłowo winno być - "dodatku funkcyjnego". Zdaniem skarżącego punkt 3 orzeczenia w swojej treści jest niezrozumiały, bowiem jego treść wskazuje na nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Sądu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się zatem wykładnia prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu uniknięcie uprzednio popełnionych błędów. Ponownie orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na względzie ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. sygn. akt II SA/Sz 237/11 uchylającym zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...]. W wyroku tym Sąd wskazał, że określona przez Komendanta Policji wysokość obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego wynikała ze skumulowania się dwóch przesłanek, czyli wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oraz negatywnej opinii służbowej. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji podtrzymując w całości tak uzasadniony rozkaz personalny, nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił jako okoliczności względniejszej dla skarżącego faktu ukarania go karą dyscyplinarną, skoro jako jedyną podstawę argumentacji swojego rozstrzygnięcia oparł ukaranie A.K. karą dyscyplinarną. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Wojewódzki Policji orzekł w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu rozkazu Komendanta Policji [...] w zakresie obniżenia dodatku funkcyjnego i jednocześnie orzekło obniżeniu dodatku z uwagi na naruszenie przez funkcjonariusza A. K. dyscypliny służbowej, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732 ze zm.) zwanej dalej "rozporządzeniem" zgodnie z którym dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Komendant Wojewódzki Policji prawidłowo zwrócił uwagę, że jedyną podstawą obniżenia dodatku winna być, nałożona na funkcjonariusza, kara nagany, bowiem przyjęta w uchylonej decyzji jako druga przesłanka - negatywna opinia służbowa nie może stanowić podstawy obniżenia z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu, Komendant Wojewódzki Policji właściwie uzasadnił swoje stanowisko w zakresie nałożonego na niego powołanym powyżej przepisem obowiązku wskazując, że skoro ukarano policjanta najłagodniejszą z katalogu kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 134 ustawy o Policji, której istota polega na wytknięciu ukaranemu niewłaściwego postępowania, czyli karą nagany, to konsekwentnie należało obniżyć funkcjonariuszowi dodatek funkcyjny w najniższej zakreślonej tym przepisem 20 % granicy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 135q ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 j.t.) polegającego na oparciu zaskarżonej decyzji na podstawie nałożonej na funkcjonariusza prawomocnej kary nagany, która uległa zatarciu z mocy prawa należy wskazać, że w myśl powołanego przepisu zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą. Kary dyscyplinarne ulegają zatarciu po upływie miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary nagany lub kary zakazu opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania (art. 135q ust. 2 pkt 1 w/w ustawy). Zdaniem Sądu należy rozróżnić normy prawne zawarte w ustawie o Policji od tych zawartych w rozporządzeniu, bowiem mają one odmienny zakres zastosowania. Wyjaśnienia wymaga charakter instytucji "zatarcia kary dyscyplinarnej" określonej w przepisie art. 135q ust. 1, którą należy rozumieć, jako usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu, zatarcie kary niweczy skutki związane z tym ukaraniem w tym sensie, że nie jest możliwe powoływanie się na fakt ukarania policjanta. Jednakże w orzecznictwie został wyrażony pogląd zgodnie z którym uznanie kary za niebyłą nie wyklucza możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary. Okoliczności, które stanowiły podstawę wymierzonej kary dyscyplinarnej, która następnie została uznana za niebyłą, mogą i muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1628/06, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy stwierdzić, że instytucja zatarcia kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na obowiązek organu - obniżenia dodatku funkcyjnego, w sytuacji naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W świetle powyższych wywodów Sąd nie mógł uznać za trafną argumentację skarżącego zmierzającą do uznania, iż w razie zatarcia nałożonej na niego kary nagany organ nie miał podstaw do obniżenia mu dodatku funkcyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego mylnego sformułowania przez organ w pkt 2 zaskarżonej decyzji "obniżam dodatek służbowy" zamiast prawidłowego "obniżam dodatek funkcyjny" należy stwierdzić, że powyższa niedokładność nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, w okolicznościach przytoczenia przez organ właściwej podstawy prawnej oraz jej uzasadnienia odnoszących się do przedmiotu sprawy, jakim było obniżenie dodatku funkcyjnego. Komendant Wojewódzki Policji, zdaniem Sądu, ponownie prowadząc postępowanie ustrzegł się od popełnionych we wcześniejszym rozstrzygnięciu błędów, w tym też zakresie wypełnił wskazówki Sądu przedstawione w orzeczeniu , w tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut skargi polegający na nieuwzględnieniu wytycznych zawartych w tym wyroku. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.