III SA/Łd 63/14

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy skargi W. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Starosta [...]Wschodni decyzją z dnia [...] nr [...]odmówił W. i W. K. wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B. , gmina K., w części dotyczącej oznaczenia użytków gruntowych istniejących na działce nr ew. 91/7 o powierzchni 0,1605 ha, położonej w obrębie B., gmina K. W. i W. K. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: artykułów 77 i 80, 6 i 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną interpretację treści żądania strony, a ponadto art. 61 § 3 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania dopiero po upływie 4 miesięcy od daty doręczenia żądania wnioskodawcy organowi i wydania decyzji po upływie 3,5 miesiąca od daty przyjęcia operatu klasyfikacyjnego, art. 24 § 4 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia od udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Ł. B. B.; a także naruszenie przepisów prawa materialnego: § 45, 46, 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie operatu klasyfikacyjnego dla ewidencji gruntów sporządzonego przez uprawnionego klasyfikatora gruntów i przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i zaewidencjonowania go w dniu 15 maja 2013 r. pod nr [...] jako podstawy zmiany do bazy danych ewidencyjnych oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez wnioskodawców potrzeba zmiany użytku leśnego na użytek rolny nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu wskazanego przepisu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...]nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane orzeczenie wskazał, że W. K. i W. K. pismem z dnia 15 marca 2013 r. wystąpili do starosty o zmianę klasyfikacji gruntów na działce nr 91/7 w obrębie B. Gmina K., wskazując jako osobę uprawnioną do wykonania przedmiotowej zmiany klasyfikacji geodetkę A. K. W wyniku przeprowadzonych prac klasyfikator gruntów sporządziła operat klasyfikacyjny zaewidencjonowany pod nr [...], zgodnie z którym postuluje zmianę dotychczasowego użytku LsV ( las) na RVI ( grunty orne) i Lz-RVI ( teren zadrzewiony i zakrzewiony). W myśl § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2001 r. – Nr 38, poz. 454) – zwanego dalej EGiB – grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na lasy oznaczone symbolem Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz lub w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą symbolem złożonym z liter " Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps. Do lasów, zgodnie z załącznikiem Nr 6 do rozporządzenia, zalicza się grunty określone jako " las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz.U. z 2000 r.Nr 56, poz. 679 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu – art. 7 ust. 1 ustawy o lasach. Z kolei art. 20 tej ustawy stwierdza, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zgodnie z wyjaśnieniami starosty wg planu urządzenia lasu, który obowiązywał do końca 2012 r. część działki nr 91/7 ( 0,1556 ha) stanowiła las, natomiast wg projektu planu urządzenia lasu, który ma obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. dla działki nr 91/7 ustalono powierzchnie lasu na 0,16 ha. Według § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia EGiB użytki rolne dzielą się m.in. na grunty orne, oznaczone symbolem R. Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Do gruntów ornych zalicza się grunty: a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcje ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew ( np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, c) ugory, odłogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stosunku do gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa przed zmianą użytku konieczna jest zgoda starosty w formie decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego na użytek rolny, wydana na wniosek właściciela nieruchomości – art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Decyzja ta jest nieodzownym dokumentem pozwalającym na sprawdzenie i przeprowadzenie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W rozpoznawanej sprawie takiej decyzji nie było. Wnioskodawcy nie wystąpili także z wnioskiem w tej sprawie, co potwierdza treść wniosku oraz treść odwołania od decyzji. Przedmiotowa działka w części porośnięta jest drzewami, a częściowo ( w centralnej części) trawą. Niemniej ani rodzaj roślinności, ani aktualny sposób gospodarowania na działce nie może stanowić podstawy do zmiany kategorii użytku leśnego na użytek rolny, gdyż zgodnie z regulacją wynikającą z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Dlatego wnioskodawcy powinni najpierw wystąpić o zgodę starosty na wyłączenie określonego obszaru produkcji rolnej, a dopiero po uzyskaniu zgody w formie decyzji na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach o odpowiednią zmianę w ewidencji gruntów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał za zasadny zarzut strony naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Niemniej nie uznał tego naruszenia za podstawę uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach nie jest zasadny, bo zaskarżona decyzja nie była aktem wydawanym w trybie tego przepisu. Pozostałe zarzuty odwołania zostały także uznane za pozbawione uzasadnionych podstaw, bowiem organ I instancji wystarczająco zebrał i przeanalizował materiały do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i rozpatrzył wniosek o wyłączenie pracowników od rozstrzygnięcia w sprawie, czego efektem było wydanie postanowienia w dniu 7 sierpnia 2013 r. W. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego. Według nich błędne jest stanowisko organu w zakresie nie wystąpienia do starosty z wnioskiem o zezwolenie na zamianę użytku leśnego na użytek rolny. Wniosek taki był złożony w trakcie prowadzonego postępowania. Okoliczność tę potwierdza treść decyzji Starosty [...] z dnia [...]cyt. " chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela, dla celów hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny stron i jej argumentów". Skarżący stwierdzili, że w zaskarżonej decyzji został wskazany algorytm postępowania w przypadku zmiany klasyfikacji gruntów z lasu na działkę rolną. Do chwili obecnej nie był on jednak stosowany. Działka sąsiadująca z działką skarżących, także oznaczona jako Ls została zmieniona na działkę budowlaną bez wydawania jakiejkolwiek decyzji. O sposobie i toku postępowania w załatwieniu przedmiotowej sprawy skarżący zostali poinstruowani przez Naczelnika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatu [...] jak również z jego upoważnienia zostały przeprowadzone prace geodezyjne przez uprawnionego klasyfikatora. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. poparł skargę oraz powołał się na znajdujące się w aktach administracyjnych pismo skarżących z dnia 21 lipca 2013 r. Pismo to w jego ocenie stanowiło wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.Dz.U.2012.270 ze zm.) – zwana dalej: " p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. Nie zapoznał się dokładnie z aktami sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnił jej stanu faktycznego. Organ ten prawidłowo stwierdził, że w stosunku do gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa przed zmianą użytku konieczna jest zgoda starosty wyrażona w formie decyzji zezwalającej na zmianę użytku leśnego na użytek rolny. W myśl art. 20 ust. 3 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. z 2010 r.. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) z wnioskiem o zmianę użytku leśnego na użytek rolny powinni wystąpić do starosty właściciele nieruchomości, to jest skarżący. Bezsporne w sprawie pozostaje, że dotychczas nie została wydana decyzja zezwalająca na zmianę przedmiotowej działki z użytku leśnego na użytek rolny. Jednakże nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie niewystąpienia przez skarżących z powyższym wnioskiem. W. i W. K. w dniu 21 lipca 2013 r., to jest w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu[...], zmodyfikowali treść pierwotnego wniosku z dnia 15 marca 2013 r. We wniosku z dnia 15 marca 2013 r. wnosili o możliwość zmiany klasyfikacji gruntu ze względu na planowaną budowę domu jednorodzinnego. Natomiast we wniosku z dnia 21 lipca 2013 r. stwierdzili, cyt: " ...informuję Pana Starostę Powiatu[...], że przedmiotowa zmiana z gruntu leśnego na grunt rolny pozwoliłaby na tej działce prowadzenie uprawy zbóż i warzyw...". W ocenie sądu treść tego wniosku wyraźnie określa żądanie strony, która domaga się udzielenia jej zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny. Organy administracji obu instancji nie zapoznały się dokładnie z treścią wniosku. Np. organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się jedynie do wniosku skarżących z dnia 15 marca 2013 r. Tymczasem w przypadku przeprowadzenia wnikliwej analizy akt sprawy byłby w stanie zauważyć uchybienie organu I instancji, który wydał decyzję bez uprzedniego rozpoznania wniosku z dnia 21 lipca 2013 r. o zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Ewentualne pozytywne rozpoznanie wniosku z dnia 21 lipca 2013 r. mogłoby umożliwić wydanie korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia w przedmiocie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej oznaczenia użytków gruntowych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za konieczne do końcowego załatwienia sprawy Organ administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę rozpatrzy wniosek skarżących z dnia 21 lipca 2013 r. Dopiero po jego rozpatrzeniu podejmie dalsze czynności w sprawie. k.ż.