III SA/Łd 632/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. Ł. i C. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] znak sprawy: [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - określanym dalej k.p.a.), w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomościami przyległymi oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...],[...] i [...], położonymi w obrębie geodezyjnym D. D. – ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w przedmiocie wynagrodzenia upoważnionego geodety w kwocie 3.660 zł., zobowiązując do ich uiszczenia w solidarnie J. i M. małżonków K. w terminie 14 dni. Na poczet kosztów ustalonych zaliczył uiszczoną zaliczkę w kwocie 800 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji I instancji wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego panują rozbieżne poglądy na temat zasad podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie organu każde postępowanie rozgraniczeniowe należy traktować indywidualnie. Okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym również wyniki wywiadu terenowego, opisanego w protokołach granicznych wskazują, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie naruszyli granic nieruchomości wnioskodawców. Z tego względu należy przyjąć, że wnioskodawców - małżonków K. powinny obciążać koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości. J. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Stwierdził, że treść postanowienia obciążającego go całkowicie kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest sprzeczna z wcześniejszymi postanowieniami Wójta i argumentacją tych postanowień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz 262 § 1, art. 263, art. 264 § 1 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając orzeczenie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. strony obciążają koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądania strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Instytucję rozgraniczenia nieruchomości regulują dwa akty prawne rangi ustawowej: ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) w art. 152 i 153 oraz ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn.. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) w art. 29 – 39., a także wydane na podstawie drugiej z wymienionych ustaw rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz.U. Nr 45, poz. 453). Kwestii kosztów rozgraniczenia dotyczy bezpośrednio art. 152 k.c., który stanowi, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy otrzymywaniu stałych znaków granicznych, zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia nie określają, kto i w jakim zakresie powinien ponosić koszty rozgraniczenia. Zagadnienie to było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, w których reprezentowano dwa rozbieżne kierunki wykładni prawa. Zgodnie z jednym z poglądów koszty postępowania administracyjnego w sprawach rozgraniczenia nieruchomości obciążają tylko wnioskodawcę. U podstaw tego zapatrywania legło założenie, ze tylko przepisy k.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z drugim z poglądów wyrażanych w orzecznictwie koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania. Uzasadniono to obowiązującą zasadą równomiernego podziału kosztów między właścicieli gruntów sąsiadujących, wynikającą z art. 152 k.c., która odnosi się również do postępowania administracyjnego , znajdującą odzwierciedlenie w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania nie należy bowiem ograniczać do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczającego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy ( art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. W uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, podjętej w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, opowiedział się za stanowiskiem, że przy orzekaniu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieją podstawy do obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości nie tylko strony, która żądała wszczęcia postępowania, lecz także stron będących właścicielami sąsiadujących nieruchomości. W później wydawanych orzeczeniach sądów administracyjnych jednolicie już przyjmuje się wykładnię prawa ustaloną w powołanej uchwale. Organ odwoławczy wskazał liczne wyroki sądów administracyjnych, w których wskazano na obowiązek ponoszenia kosztów przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że analizując kwestię kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości należy mieć na uwadze, iż stanowi ona jedną całość. Tym samym zarówno organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, jak i sąd w postępowaniu cywilnym zobowiązane są stosować te same zasady. Oznacza to, że w stadium administracyjnym postępowania rozgraniczeniowego ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie. Uczestnictwo w tym postępowaniu określonej osoby w charakterze strony, nawet jeśli nie wystąpiła ona z wnioskiem o rozgraniczenie, a jest jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości – jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się także w jej interesie. Interes prawny tej osoby ( będący kategorią obiektywną, a nie subiektywną) polega na ustaleniu pewnej, stabilnej granicy między należącą do niej nieruchomością a gruntami przyległymi. Samo złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości przez jednego z właścicieli powoduje bowiem, że granice miedzy sąsiednimi gruntami stają się sporne. Wszelkie wydatki poniesione przez organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, będące kosztami postępowania w rozumieniu art. 263 k.p.a. są ponoszone w interesie wszystkich stron, a nie tylko osoby występującej z żądaniem rozgraniczenia nieruchomości ( art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy właściciele sąsiadujących nieruchomości dali swoim zachowaniem powód do złożenia wniosku o rozgraniczenie ( np. naruszając czy grożąc naruszeniem granicy), ani też fakt, czy kwestionują w ogóle przebieg granicy między nieruchomościami. W zaskarżonym postępowaniu błędnie zatem przyjęto, naruszając normy zawarte w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c., że obowiązek poniesienia kosztów rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie D. D. – działki nr [...] z działkami o numerach: [...],[...],[...] i [...] spoczywa w całości na wnioskodawcach J. i M. K., z pominięciem pozostałych stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołało się na wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Reguła ta odnosi się także do postępowania zażaleniowego. Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji zobowiązał do uiszczenia kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości wyłącznie wnioskodawców – J. i M. K., wyznaczając w ten sposób podmiotowe granice rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia. Tak określone granice są wiążące dla organu orzekającego w drugiej instancji. Obciążenie kosztami postępowania w postanowieniu wydanym w drugiej instancji osób, które nie były określone jako zobowiązane do ich uiszczenia w zaskarżonym postanowieniu, stanowiłoby wykroczenie poza zakres podmiotowy sprawy i prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a., a konsekwencji do pozbawienia tych osób przysługującego im prawa do dwuinstancyjnego postępowania, tym bardziej, że zgodnie z art. 264 § 2 k.p.a. legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów postępowania ma tylko osoba zobowiązana do ich poniesienia. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu II instancji jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy D. ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić krąg osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, kierując się treścią art. 262 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem reguł wynikających z przepisów art. 152 i art. 153 k.c. Mając na uwadze okoliczność, że w niniejszym postępowaniu biorą udział więcej niż dwie strony postępowania, różna jest liczba i długość podlegających ustaleniu granic poszczególnych nieruchomości, a stan prawny tych nieruchomości jest niejednolity, w przypadku obciążenia kosztami wszystkich stron należy rozważyć, w jakim zakresie każda z nich jest zobowiązana do ich poniesienia – w częściach równych czy według innych proporcji ( użyty w treści art. 152 k.c. zwrot " po połowie" odnosi się do sytuacji, gdy rozgraniczeniu podlegają dwie nieruchomości). Ponadto organ pierwszej instancji powinien rozważyć, w razie potrzeby po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, czy w stosunku do niektórych stron – w razie obciążenia ich obowiązkiem uiszczenia kosztów postępowania – nie zachodziłyby określone w art. 267 k.p.a. przesłanki zwolnienia od poniesienia tych kosztów. Organ odwoławczy zauważył, iż w trakcie postępowania brak wystarczających środków sygnalizowały M. J. i E. Ł. Postanowienie organu odwoławczego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. Ł. i C. Ł., uznając je za krzywdzące. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że Państwo K. nabyli działkę w 2002 r. i wówczas nie byli zainteresowani rozgraniczeniem. Ustalenie stabilnej granicy jest niemożliwe, gdyż na spornym terenie znajdują się bagna i mokradła. Skarżący powołali się na swoją trudną sytuację finansową. Utrzymują się oboje z pensji męża C. Ł., wynoszącej 1400 zł. Mają do spłacenie dwie pożyczki klęskowe na sumę 15.000 zł. Ponadto przeznaczają znaczne kwoty na lekarstwa, KRUS i stałe opłaty za prąd i telefon. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, iż udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, ze posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Ponadto należy zauważyć, że w interesie właścicieli wszystkich sąsiadujących nieruchomości jest ustalenie prawidłowej granicy między tymi nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził ponadto, że art. 152 kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji, zobowiązujące do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawców, uchyliło zasadnie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżone orzeczenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prawidłowo przyjęło, iż wydane przez organ administracji I instancji postanowienie było niezgodne z przepisami art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i 152 k.c. Zasadnie również uznało, że nie jest władne wydać orzeczenia zobowiązującego do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego osoby, których nie obciążono tymi kosztami w zaskarżonym postanowieniu. Wydanie orzeczenia takiej treści oznaczałoby wykroczenie poza zakres podmiotowy sprawy i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego leży w interesie prawnym właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Właściciele ci są stronami postępowania administracyjnego. W konsekwencji wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości ponoszą koszty tego postępowania. Zawarty w skardze zarzut braku możliwości ustalenia stabilnej granicy między nieruchomościami wnioskodawców i skarżących nie znajduje potwierdzenia w załączonej do akt sprawy ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] znak [...]. W decyzji tej orzeczono o rozgraniczeniu m.in. nieruchomości wnioskodawców – małżeństwa K. ( działka nr [...]) z nieruchomością skarżących ( działka nr [...]). Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony na podstawie zgodnego oświadczenia stron i zebranych dowodów, tj. zarysu pomiarowego granic obrębu D. D. oraz mapy zasadniczej Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 269 p.p.s.a., posiada ogólną moc wiążącą inne składy sądów administracyjnych w sprawach, w których są stosowane interpretowane nią przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przedstawienia, w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego zasad ponoszenia kosztów postępowa do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu. Odnosząc się do przedstawionej w skardze trudnej sytuacji finansowej skarżących należy stwierdzić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zalecił organowi I instancji rozważenie możliwości zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego stron, które nie będą w stanie ich ponieść. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. B.A.