III SA/Łd 633/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na akt Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu drogowego stwierdza nieważność zaskarżonego aktu. Wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 440/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność w całości aktu Starosty [...] z 28 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu. W uzasadnieniu sąd wskazał, że aktem z 28 lutego 2018 r. nr [...] Starosta K., na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), zwanej dalej p.r.d. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 23 września 2003 r., odrzucił projekt stałej organizacji ruchu drogowego A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. dotyczący ul. B. w K. przy nowopowstałym zjeździe do obiektu handlowego "A.". Organ wskazał, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Ustawodawca przewidział możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Organ wyjaśnił także, że do projektu organizacji ruchu drogowego dołączono nieaktualne uzgodnienie z zarządcą dróg gminnych oraz nieaktualną opinię Komendanta Powiatowego Policji w K. Sąd stwierdził, że z akt sprawy, a w szczególności z Projektu stałej organizacji ruchu – opisu technicznego wynika, że postępowanie prowadzone było z związku z przedłożeniem organowi przez skarżącą spółkę projektu zmiany organizacji ruchu dotyczącego ul. B. w K. na okoliczność nowopowstałego zjazdu do obiektu handlowego "A.". Celem projektu jest zaprojektowanie oznakowania pionowego poziomego wjazd/zjazdu do powstałego obiektu. Zjazd/wyjazd na teren i z terenu sklepu na ul. B.byłby zlokalizowany w obrębie skrzyżowania z ul. C., która jest ulicą podporządkowaną w stosunku do ul. B. Jest to ulica dojazdowa do cmentarza parafialnego w dzielnicy Ł. Uliczka jest wąska o nawierzchni betonowej i szerokości – 3 m. Wyjazd z obiektu "A." jest podporządkowany w stosunku do wyjazdu z ulicy również podporządkowanej. Mogą powstać konflikty, kto ma pierwszeństwo wyjazdu, a więc włączenia się do ruchu drogowego w ul. B. Dlatego na wyjeździe z obiektu "A.", przed włączeniem się do ruchu drogowego w ul. B., zaprojektowano umieszczenie znaku drogowego B-20 (stop). W pasie drogowym ul. B., na wysokości wjazdu do obiektu "A." naniesione jest oznakowanie poziome w postaci linii P-4 (podwójna ciągła). Tę linię należy usunąć i zastąpić ją linią przerywaną P-1e. Skarżąca uzyskała uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. B. od zarządcy drogi – Prezydenta Miasta K oraz opinię Komendanta Powiatowego Policji w K., który wyraził pozytywną opinię o projekcie z zastrzeżeniem m.in. uzyskania akceptacji projektu od Starosty Powiatowego w K. Sąd wskazał, że projekty zmiany organizacji ruchu, tymczasowe jak i docelowe były już składane przez skarżącą. Projekt sporządzony przez A.P. z listopada 2017 r. został odrzucony przez organ, o czym informowano skarżącą w piśmie z 14 listopada 2017 r. Skarżąca ponownie złożyła ten sam projekt i wówczas również poinformowano ją o odrzuceniu projektu w piśmie z 22 grudnia 2017 r. Z protokołu z posiedzenia Zespołu ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z 15 grudnia 2017 r. wynika, że po ponownym zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą zjazdu i wyrażeniu opinii zaproszonego przedstawiciela inwestora "A." D.B., Zespół wyraził opinię negatywną, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazał, że na temat ewentualnej korekty zjazdu prowadzone będą rozmowy pomiędzy inwestorem i zarządcą drogi. Decyzją z 28 lutego 2017 r. nr [...]/2017 Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz placem parkingowo – dostawczym – kategoria obiektu XVII w K. przy ul. B. Prezydent Miasta K. wyraził zgodę na lokalizację zjazdu z drogi gminnej miasta K. – ul. B. z działki ewid. nr 588/6 do działki ewid. nr 1392 w K. Uznając skargę spółki A. za zasadną sąd stwierdził, że pismo Starosty z 28 lutego 2018 r. o odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu drogowego stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., wskazuje, że przedmiotem skargi mogą być uchwały lub zarządzenia organu gminy, to jednak w okolicznościach tej sprawy niewątpliwie pismo Starosty K. o odrzuceniu organizacji ruchu na drodze publicznej jest zarządzeniem wydanym w ramach postępowania o zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu i może zostać zaskarżone do sądu. Uregulowanie zawarte w art. 10 p.r.d. wskazuje organy zarządzające ruchem na drogach oraz wykonujące nadzór nad zarządzaniem tym ruchem. Przepis ten w ust. 5 określa, że starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych (art. 10 ust. 9 p.r.d.). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. wydano rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. Procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu (w tym zmiany dotychczasowej organizacji) została wyczerpująco uregulowana przepisach rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., gdzie wskazano między innymi wymogi formalne, jakim winien odpowiadać projekt organizacji ruchu, podmioty uprawnione do przedłożenia projektu, zakres niezbędnych uzgodnień, dopuszczalność przeprowadzania dodatkowych dowodów np. z opinii rzeczoznawcy lub odpowiedniej komisji, organy uprawnione do jego zatwierdzenia oraz katalog i przesłanki dopuszczalnych rozstrzygnięć tych organów. Organ uprawniony do zatwierdzenia proponowanej stałej organizacji ruchu (starosta) powinien w pierwszej kolejności zbadać przedłożony przez dany podmiot projekt pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. oraz ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do odrzucenia z § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia, a dopiero po wykluczeniu okoliczności uzasadniających odrzucenie, w następnej kolejności może zadecydować o zatwierdzeniu projektu na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. Inaczej mówiąc, projekt stałej organizacji ruchu powinien zostać przeanalizowany i oceniony w sposób wszechstronny. W ocenie sądu, przy odrzuceniu spornego projektu Starosta nie dokonał żadnej oceny. Sąd w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził, aby w sprawie zostały wyjaśnione przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu. Organ nie wskazał, który przepis rozporządzenia zastosował w sprawie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu. Wprawdzie wskazał na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Przy czym, jak wynika z protokołu z posiedzenia Zespołu ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 15 grudnia 2017 r. Zespół wyraził opinię negatywną, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, wskazując, że na temat ewentualnej korekty zjazdu prowadzone będą rozmowy pomiędzy inwestorem i zarządcą drogi. Organ zarządzający w uzasadnieniu aktu nie powołał się jednak na protokół Zespołu ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz nie wskazał, jakich poprawek, czy zmian miałyby dotyczyć rozmowy z inwestorem. Organ zarządzający nie odniósł się także do treści decyzji Starosty [...] z 28 lutego 2017 r. nr 59/2017 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę dla spółki A. S.A. obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz placem parkingowo-dostawczym – kategoria obiektu XVII w K. przy ul. B. oraz do treści decyzji Prezydenta Miasta K. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej miasta K. – ul. B. z działki ewid. nr 588/6 do działki ewid. nr 1392 w K. Organ nawet nie wyjaśnił, czy skarżąca jest podmiotem uprawnionym do sporządzenia projektu organizacji ruchu, o którym mowa w § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Za istotną sąd uznał także treść § 2 ust. 1a rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., a przede wszystkim wyjaśnienie, czy miał on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści wskazanego przepisu projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Tymczasem treść uzasadnienia aktu powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli sądowej – sądowi prześledzenie toku rozumowania organu zarządzającego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Skoro zaskarżony akt został wydany bez ustaleń m.in. w zakresie przesłanek z § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., a także z pominięciem oceny istniejącej organizacji ruchu drogowego, bez wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, należało uznać, że Starosta odrzucił projekt nie zachowując trybu postępowania przewidzianego dla sprawy, co powoduje uznanie zaskarżonego aktu za nieważny, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że naruszenie interesu prawnego skarżącego było związane z naruszeniem przepisów prawa. Aktem z 23 kwietnia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Starosta K. odrzucił projekt stałej organizacji ruchu drogowego dotyczący ul. B. w K. przy nowopowstałym zjeździe do obiektu handlowego "A." zgłoszony przez spółkę A. Organ administracji stwierdził, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego tj. "z racji możliwości wystąpienia niebezpiecznych sytuacji w zakresie ograniczeń wzajemnej widoczności i niejednoznacznych sytuacji drogowych w przypadku relacji skrętnych z ul. B. w zjazd na parking przed obiektem A. i w ul. C.". Jako podstawę tego ustalenia wskazał opinię biegłego sądowego z zakresu inżynierii ruchu drogowego wpisaną do ewidencji projektów organizacji ruchu pod poz. 23/2019. W skardze na powyższy akt spółka A. wniosła o jego uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności dokonanej czynności w zakresie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu. Zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. poprzez nierozpatrzenie w sposób prawidłowy złożonego wniosku, w tym pomimo uzyskania opinii bezpieczeństwa, nie przeprowadzenie czynności związanych z wyjaśnieniem okoliczności w zakresie możliwości wprowadzenia organizacji ruchu, w tym uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/td 440/18; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ w sposób nieprawidłowy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 10 i art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w tym pozytywnych opinii oraz zawartego z Urzędem Miasta porozumienia w zakresie komunikacji. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Dalej zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu należy przedstawić opinię komendy miejskiej policji, właściciela drogi tj. w sprawie miasta K. oraz w tym wypadku także opinię Miejskiego Zakładu Komunikacji. Spółka spełniła te wymogi – a przedłożone opinie były pozytywne. Pomimo spełnienia wszystkich warunków w zakresie zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu jak załączenia wszystkich wymaganych "pozytywnych" dokumentów oraz pomimo wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 września 2018 r., sygn. akt: III SA/Łd 440/18, organ zarządzający ruchem ponownie odrzucił projekt stałej organizacji ruchu dotyczącego ul. B. w K., wskazując po raz kolejny w sposób lakoniczny, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż mogą wystąpić sytuacje niejednoznaczne. Spółka ponownie została pozbawiona możliwości weryfikacji stanowiska organu oraz ewentualnej korekty projektu zwłaszcza. W powoływanej przez organ opinii biegłego z zakresu inżynierii drogowej została wskazana możliwość skomunikowania zjazdu do obiektu spółki. W opinii zostało wskazane, że "oznakowanie zaproponowane w projekcie organizacji ruchu opracowanym przez Pracownię Projektową D. jest poprawne pod względem merytorycznym i zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi w tym zakresie (przy założeniu, że połączenie ul. C. z ul. B. nie stanowi skrzyżowania)". Spółka w piśmie z 23 kwietnia 2019 r. przedstawiła swoje uwagi, co do tak wydanej opinii. Jednakże organ ponownie odrzucił projekt bez analizy powyższego. Powyższe nastąpiło przed upływem terminu na wypowiedzenie się, co do zebranego materiału, co w sposób oczywisty narusza art. 10 k.p.a. Spółka podjęła szereg czynności przygotowawczych i prawnych mających na celu skuteczne zrealizowanie inwestycji. Zamiarem inwestora jest poszerzenie ul. C. i skomunikowanie działki (a tym samym obiektu A.) bezpośrednio z ul. C. Spółka opracowała audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego (dokument nr [...] K.,ul.B., dz. 1392/18r. w aktach sprawy) celem rozważenia i określenia możliwych rozwiązań komunikacyjnych. Podjęto próbę uzgodnienia działań w zakresie skomunikowania, czego efektem jest umowa z 15 stycznia 2019 r. zawarta pomiędzy Miastem K. reprezentowanym przez Prezydenta Z.B. i skarżącą. Dla "Projektu stałej organizacji ruchu dotyczącego budowy zjazdu publicznego w celu skomunikowania terenu inwestycyjnego na działce nr 1392 z ul. B. w mieście K. w związku i wybudowaniem obiektu handlowego "A." spółka uzyskała pozytywną opinię Prezydenta Miasta K., pozytywną opinię Komendy Powiatowej Policji w K., a także pozytywną opinię Miejskiego Zakładu Komunikacji. Organ ponownie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, czy wyjaśniającego i przyjął w sposób całkowicie dowolny, że organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu drogowemu z uwagi na niejednoznaczne sytuacje. Organ odrzucając projekt stałej organizacji ruchu drogowego nie przestawił żadnych argumentów które uzasadniałyby, że faktycznie przedstawiony projekt zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowych zwłaszcza biorąc pod uwagę wskazanie biegłego, co do możliwości skomunikowania. Spółka ma interes prawny w zaskarżeniu wskazanego aktu Starosty K., bowiem czynność ta negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną. Pozbawia ją gwarantowanych prawem uprawnień w zakresie skomunikowania i dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej oraz uniemożliwia realizację inwestycji na nieruchomości skarżącej. Organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 440/18. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z związku z przedłożeniem przez skarżącą projektu zmiany organizacji ruchu dot. ul. B. w K. przy nowopowstałym zjeździe do obiektu handlowego "B.". Celem projektu było zaprojektowanie oznakowania pionowego i poziomego wjazdu/zjazdu do nowopowstałego obiektu. Zjazd/wyjazd na teren i z terenu sklepu na ul. B. byłyby zlokalizowany w obrębie skrzyżowania z ul. C., która jest ulicą porządkowaną w stosunku do ul. B. Jest to ulica dojazdowa do cmentarza parafialnego. Skarżąca uzyskała uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym B. od zarządcy drogi – Prezydenta Miasta K. oraz opinię Komendanta Powiatowego Policji w K., który wyraził pozytywną opinię o projekcie z zastrzeżeniem, m.in. uzyskania akceptacji projektu od Starosty Powiatowego w K. Projekty zmiany organizacji ruchu, tymczasowe jak i docelowe były już wcześniej składane przez skarżącą. Projekt sporządzony przez A.P. z listopada 2017 r. został odrzucony przez organ, o czym informowano skarżącą w pismach z 14 listopada 2017 r. Skarżąca ponownie złożyła ten sam projekt i wówczas również poinformowano ją o odrzuceniu projektu w piśmie z 22 grudnia 2017 r. W toku rozpatrywania złożonego przez skarżącą projektu organizacji ruchu, który został odrzucony 28 lutego 2018 r. odbyły się dwa posiedzenia komisji – Zespołu ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu drogowego (6 grudnia 2017 r. oraz 15 grudnia 2017 r.). W skład zespołu wchodził Wicestarosta [...], Dyrektor Wydziału Drogownictwa Starostwa Powiatowego w K., Dyrektor Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w K. oraz Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w K. Brali udział w posiedzeniu komisji także Naczelnik Wydziału Zarządzania Drogami i jego zastępca. Zespół po wykonaniu wizji lokalnej w terenie i zapoznaniu się z dokumentacją dotyczącą zjazdu do obiektu handlowego A. wyraził opinię, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na posiedzeniu 15 grudnia 2017 r. pojawił się przedstawiciel inwestora D.B., któremu umożliwiono wyrażenie opinii. Po ponownej analizie dokumentacji zespół wyraził negatywną opinię o projekcie, wskazując, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W protokole z obrad zespołu wskazano, że na temat ewentualnej korekty zjazdu prowadzone będą rozmowy pomiędzy inwestorem i zarządcą drogi. W rezultacie organ, kierując się regulacją art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. odrzucił projekt stałej organizacji ruchu drogowego. Organ administracji, wnosząc o oddalenie skargi, stwierdził, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. Z tych względów nieuprawnione jest podnoszenie zarzutów naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. Nietrafny jest zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r., gdyż regulacja ta ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z podjęcia dodatkowych, wymienione w tym przepisie działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Na nim też ciąży odpowiedzialność jeżeli okaże się, że przyjęta organizacja ruchu opierała się na błędnych lub niepełnych informacjach. Kwestia ta pozostaje jednakże poza zakresem kontroli sądu, który w tym aspekcie nie może czynić żadnych, materialnoprawnych ustaleń. Błędna jest ocena skarżącej, że pomimo pozytywnych opinii zarządcy drogi i Komendy Powiatowej Policji organ odrzucił projekt stałej organizacji ruchu. Komendant wyraził pozytywną opinię o projekcie, ale z zastrzeżeniem m.in. uzyskania akceptacji projektu od Starosty Powiatowego w K. To na organie zarządzającym ruchem spoczywają takie zadania jak rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczące zmian organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu, a na Policji jedynie zaopiniowanie projektu. Ponadto, jak wskazuje § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, podmiotami zarządzającymi drogami wewnętrznymi, zarządami dróg i zarządcami infrastruktury kolejowej, Policją oraz innymi jednostkami. Projektowana organizacja ruchu ma dotyczyć zjazdu do obiektu handlowego "A." przez co rozumie się zjazd dla klientów sklepu do umiejscowionego przed budynkiem parkingu, jak również dla dostawców sklepów, a więc użytkownikami zjazdu będą kierowcy samochodów osobowych, jak i ciężarowych. Utworzenie zjazdu z drogi gminnej ul. B. do obiektu handlowego w miejscu wskazanym przez inwestora oznaczać będzie ograniczenie widoczności na skrzyżowaniu. Zabrania się lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania, które występuje we wskazanej lokalizacji. Skrzyżowaniem jest z reguły powierzchnia w kształcie kwadratu, prostokąta, okręgu, wielokąta (może też przypominać literę T lub Y), utworzona przez połączenie (przedłużenie) linią prostą (wyobrażalną) zewnętrznych krawędzi chodnika przecinających się jezdni. Stanowi je więc teren kolizyjny, gdzie przecinają się tory przejeżdżających pojazdów. Ul. B. jest drogą gminną. Wcześniej była drogą krajową. Stanowi ona drogę wyjazdową dla mieszkańców miasta K. do odcinka drogi krajowej nr 92 (dawna trasa Warszawa – Berlin) oraz drogi wojewódzkiej nr 702 (w kierunku Łodzi). Ponadto, ul. C., droga podporządkowana ul. B., stanowi drogę dojazdową do cmentarza (brama wjazdowa znajduje się na jej końcu). Umiejscowienie zjazdu wskazanego w projekcie zmiany organizacji we wskazanym miejscu, biorąc pod uwagę otoczenie, jest niemożliwe. W niniejszej sprawie komisja obradowała dwukrotnie. Raz z udziałem przedstawiciela inwestora. Zespół ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu drogowego dwukrotnie analizował projekt stałej zmiany organizacji ruchu przedstawiony przez inwestora i dwukrotnie negatywnie zaopiniował projekt wskazując, że projektowana zmiana organizacji ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od 1 stycznia 2017 r. w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach została zwolniona z obowiązku zgłoszenia jej wykonania do organów administracji organu administracji architektoniczno-budowlanej za wyjątkami wskazanymi w prawie budowlanym. Do wejścia w życie wskazanej nowelizacji organ wydający decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu kierował się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mimo że znowelizowane przepisy prawa budowlanego pozwalają na budowę zjazdu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, inwestor zgodnie z dyspozycją w art. 29 p.r.d. musi uzyskać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu od zarządcy drogi, w tym przypadku od Prezydenta Miasta K. Na rozprawie 2 października 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył, że sporny projekt organizacji ruchu drogowego został zwrócony spółce A. w celu wprowadzenia poprawek do projektu i do chwili obecnej nowy projekt wraz z poprawkami nie wpłynął. W ocenie pełnomocnika oznacza to, że zaskarżony akt z 23 kwietnia 2019 r. został uchylony. W piśmie z 14 października 2019 r. spółka o świadczyła, że popiera skargę. Pismo Starosty [...] z 15 lipca 2019 r. nie ma znaczenia dla oceny skargi, bowiem po wydaniu rozstrzygnięcia organu (rozpatrzeniu wniosku) spółka nie składała żadnych nowych wniosków w tym zakresie. Trudno uznać, że pismo z 15 lipca 2019 r. stanowiło zmianę uprzednio dokonanego rozstrzygnięcia, bowiem brak podstawy prawnej w tym zakresie, tj. dokonania zmiany już raz wydanego rozstrzygnięcia w ramach postępowania o zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów. W piśmie z 15 lipca 2019 r. nie została powołana żadna podstawa prawna, z której wynikałoby, że pismo stanowi zmianę uprzedniego rozstrzygnięcia czy uchylenie. Tym samym wydanie pisma z 15 lipca 2019 r. narusza wszelkie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), czy zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Z kolei procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu (w tym zmiany dotychczasowej organizacji) została wyczerpująco uregulowana w przepisach rozporządzenia z 23 września 2003 r., gdzie wskazano m.in. katalog i przesłanki dopuszczalnych rozstrzygnięć. W piśmie z 7 listopada 2019 r. organ administracji poinformował, że nie posiada umowy z 15 stycznia 2019 r. zawartej pomiędzy Miastem K. a stroną skarżącą. Na skutek odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu drogowego zwrócił dokumenty stronie skarżącej. Organ administracji stwierdził także, że zaskarżona czynność nie była decyzją w rozumieniu prawa administracyjnego. Regulacja § 8 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z podjęcia dodatkowych, wymienione w tym przepisie działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. W związku z powyższym na skutek doręczenia pisma skarżącej z 23 kwietnia 2019 r. organ po ponownej weryfikacji dokumentacji i podniesionych w piśmie argumentów zdecydował o podjęciu dodatkowych działań, których skutkiem było odesłanie projektu stałej organizacji ruchem w celu wprowadzenia wskazanych przez organ poprawek. Organ stoi na stanowisku, że czynność ta, jako dokonana później, uchyliła skutki czynności dokonanej uprzednio. Na rozprawie 11 lutego 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że projekt stałej organizacji ruchu został odesłany stronie skarżącej. Projekt stałej organizacji ruchu został nadesłany do sądu i wniesiono do niego jedynie poprawki wynikające z raportu audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt Starosty [...] w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu drogowego. Należy zaznaczyć, że odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu drogowego jest aktem, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i prawo do jego zaskarżenia opiera się na przesłankach wynikających z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 26 czerwca 2014r. w sprawie I OPS 14/13 i potwierdził to WSA w Łodzi w wyroku z 11 września 2018r. w sprawie III SA/Łd 440/18. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz.1260 ze zm.), dalej p.r.d. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 200r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U z 2017r. poz.784 ze zm.). Uregulowania zawarte w art.10 p.r.d. wskazuje organy zarządzające ruchem na drogach oraz wykonujące nadzór nad zarządzaniem tym ruchem. Przepis ten w ust. 5 określa, że starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych (art. 10 ust. 9 ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym). W art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidziano, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepis § 5 ust.1 rozporządzenia określa wymogi projektu organizacji ruchu drogowego. W myśl § 6 ust.1 wymienionego rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Zgodnie z treścią § 8 ust.2 rozporządzenia po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. W myśl § 8 ust.5 rozporządzenia organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z treścią § 8 ust.6 rozporządzenia organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Z wymienionych przepisów wynika, że organ uprawniony do zatwierdzenia proponowanej stałej organizacji ruchu (starosta) powinien w pierwszej kolejności zbadać przedłożony przez dany podmiot projekt pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 5 rozporządzenia oraz ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do jego odrzucenia z § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia, a dopiero po wykluczeniu okoliczności uzasadniających odrzucenie, w następnej kolejności może zadecydować o zatwierdzeniu projektu na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. Inaczej mówiąc, projekt stałej organizacji ruchu powinien zostać przeanalizowany i oceniony w sposób wszechstronny. Nie ulega wątpliwości, że odrzucenie projektu organizacji ruchu drogowego wymaga uzasadnienia i wykazania przesłanek określonych w § 8 ust.5 rozporządzenia z 23 września 2003r. Należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 11 września 2018r. w sprawie III SA/Łd 440/18 stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał, że nie zostały wyjaśnione przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu. Organ nie wskazał, który przepis rozporządzenia zastosował w sprawie odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprawdzie wskazał na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Przy czym, jak wynika z protokołu z posiedzenia Zespołu ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 15 grudnia 2017 r. Zespół wyraził opinię negatywną, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, wskazując, że na temat ewentualnej korekty przedmiotowego zjazdu prowadzone będą rozmowy pomiędzy inwestorem i zarządcą drogi. Organ zarządzający w uzasadnieniu aktu nie powołał się jednak na ww. protokół Zespołu ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz nie wskazał, jakich poprawek, czy zmian miałyby dotyczyć rozmowy z inwestorem. W ocenie sądu organ zarządzający nie odniósł się także do treści decyzji Starosty [...] z dnia 28 lutego 2017r. nr 59/2017 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę dla A SA w K. obejmujące budowę budynku handlowo – usługowego wraz z instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz placem parkingowo – dostawczym – kategoria obiektu XVII w K. przy ul. B. oraz do treści decyzji Prezydenta Miasta K. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej miasta K. – ul. B. z działki ewid. nr 588/6 do działki ewid. nr 1392 w K. Zdaniem sądu organ nawet nie wyjaśnił, czy strona skarżąca jest podmiotem uprawnionym do sporządzenia projektu organizacji ruchu, o którym mowa w § 2 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Istotne znaczenie w ocenie sądu ma także treść § 2 ust. 1a powołanego rozporządzenia, a przede wszystkim wyjaśnienie, czy miał on zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści ww. przepisu projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Tymczasem treść uzasadnienia aktu powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli sądowej – sądowi prześledzenie toku rozumowania organu zarządzającego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie sądu nie w pełni zostały wykonane wskazania sądu określone w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w aktach administracyjnych brak jest projektu stałej organizacji ruchu drogowego w przedmiocie którego wydano zaskarżony akt. Akta administracyjne nadesłane przez organ administracji wraz ze skargą nie zawierają tego projektu. Organ administracji nie nadesłał również tego projektu na żądanie sądu. Nadesłano jedynie poprzedni projekt organizacji ruchu z listopada 2017r. (k.99-106), który został już wcześniej odrzucony przez Starostę [...]. Z opinii biegłego z zakresu inżynierii ruchu drogowego wynika, że opinia dotyczy projektu opracowanego przez Pracownię Projektową "D." G.B. w O. i to właśnie tego projektu brak jest w aktach administracyjnych. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2020r. pełnomocnik organu oświadczył, że projekt organizacji ruchu został odesłany spółce i na tę okoliczność złożył potwierdzenie odbioru przesyłki (k.166 - przesyłkę doręczono 18 lipca 2019r.).Należy zaznaczyć, że obowiązkiem organu administracji jest prowadzenie akt administracyjnych spraw w których organ wydaje rozstrzygnięcie i obowiązek ten nie kończy się z chwilą wydania rozstrzygnięcia gdyż może ono zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. W związku z czym nieuzasadnione było zwrócenie przez Starostę [...] wnioskodawcy najważniejszego dokumentu w sprawie jakim jest projekt organizacji ruchu przed rozpoznaniem sprawy przez sąd. Dodać również należy, że zwrot nastąpił już po wniesieniu przez spółkę skargi do sądu (skargę doręczono organowi w dniu 11 czerwca 2019r.-k.9 zaś zwrot projektu organizacji ruchu miał miejsce w dniu 18 lipca 2019r. k.166). Brak w aktach administracyjnych spornego projektu w zasadzie uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonego aktu. Opinia biegłego M.W. odnosi się bowiem do projektu organizacji ruchu złożonego przez spółkę A. a skoro w aktach administracyjnych brak jest tego projektu to trudno ocenić prawidłowość wydanej opinii. Dodać należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania spornego projektu organizacji ruchu (między innymi z powodu barku tego projektu rozprawa była już raz odraczana w dniu 2 października 2019r.) lecz to na organie administracji spoczywa obowiązek nadesłania do sądu kompletnych akt administracyjnych a sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W przypadku gdy organ administracji zwrócił już stronie sporny projekt organizacji ruchu to z uwagi na wniesienie skargi do sądu winien zażądać jego zwrotu celem nadesłania projektu do sądu. Tak się jednak nie stało. Braku spornego projektu organizacji ruchu nie może sanować okoliczność podniesiona przez pełnomocnika organu na rozprawie a mianowicie, że obecny projekt jest w zasadzie tak sam jak poprzedni projekt z listopada 2017r. gdyż dokonano w nim tylko niewielkich poprawek i zmian. Należy zaznaczyć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest projekt organizacji ruchu sporządzony przez Pracownię Projektową "D." a nie poprzedni projekt z listopada 2017r. sporządzony przez Z.P.H.U. "E." nawet jeżeli obecny projekt zawiera jedynie niewielkie zmiany i poprawki w stosunku do poprzedniego. Skoro w aktach administracyjnych brak jest spornego projektu organizacji ruchu to nie można ocenić legalności zaskarżonego aktu. Nadto nadesłane akta administracyjne są niekompletne także z powodu braku w nich postanowienia Starosty [...] z 22 lutego 2019r. o powołaniu biegłego z zakresu inżynierii ruchu drogowego. Nie wiadomo jakie pytania postawiono biegłemu co w zasadzie uniemożliwia ocenę kompletności tej opinii. Dodać także należy, że opinia biegłego nie jest w pełni czytelna z powodu nadesłania jej odpisu w kolorze czarno-białym. W opinii znajduje się kilkanaście zdjęć, na których zaznaczono strzałkami kierunki wjazdów i zjazdów, kierunki ruchu czy też poszczególne pojazdy. Jak wynika z treści opinii kierunki te jak również pojazdy są w kolorach pomarańczowym i zielonym zaś na czarno-białych zdjęciach wszystkie mają taki sam kolor tzn. szary. Biegły opisując poszczególne sytuacje drogowe powołuje się na kolory strzałek i kolory pojazdów na zdjęciach. Skoro na czarno-białych zdjęciach wszystkie strzałki i pojazdy są szare to nie można dobrze odczytać opinię biegłego. Nie wiadomo bowiem, o którą strzałkę lub o który pojazd chodzi biegłemu. Nadesłana opinia biegłego ze zdjęciami w kolorze czarno-białym skutkuje tym, że opinia ta w pewnym zakresie jest nieczytelna. Organ administracji nie w pełni wykonał wskazania zawarte w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że odrzucenie projektu organizacji ruchu wymaga uzasadnienia i wskazania spełnienia przesłanek określonych w § 8 ust.5 lub 6 rozporządzenia z 23 września 2003r. W niniejszej sprawie zaskarżony akt zawiera lakoniczne uzasadnienie. Składa się ono w zasadzie z jednego zdania a mianowicie, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego "z racji możliwości wystąpienia niebezpiecznych sytuacji w zakresie ograniczeń wzajemnej widoczności i niejednoznacznych sytuacji drogowych w przypadku relacji skrętnych z ul. B. w zjazd na parking przed obiektem A. i w ul. C.". Uzasadnienie to jest ogólnikowe i nie wyjaśnia dokładnie przyczyny dla których organ uznał, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18 sąd nakazał organowi odniesienie się do treści decyzji Starosty [...] z 28 lutego 2017r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla A. jak również do treści decyzji Prezydenta K. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej – ul. B. z działki nr 588/6 do działki nr 1392. Sąd także nakazał organowi wyjaśnienie czy strona skarżąca jest podmiotem uprawnionym do sporządzenia projektu organizacji ruchu, określonym w § 2 ust.2 i 3 rozporządzenia z 23 września 2003r. a także wyjaśnienie czy przepis § 2 ust.1a rozporządzenia winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W zaskarżonym akcie nie zostały wyjaśnione wymienione kwestie ani nie odniesiono się do wyżej wymienionych decyzji. Nie zostały zatem w pełni wykonane wskazania zawarte w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Sprawa nie została wszechstronnie rozpoznana. Załączone akta administracyjne nie są kompletne gdyż brak jest w nich projektu organizacji ruchu oraz postanowienia z 22 lutego 2019r. o powołaniu biegłego zaś opinia biegłego jest częściowo nieczytelna. Nadto organ nie w pełni wykonał wskazania zawarte w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonego katu. Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł- wynagrodzenie pełnomocnika, 200 zł- wpis i 17 zł – opłata skarbowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wskazania zawarte w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18 oraz rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim należy skompletować akta administracyjne oraz wykonać zalecenia zawarte w wyroku w sprawie III SA/Łd 440/18. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać jego wnikliwej analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. bg