III SA/Łd 638/13

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi I. M. – M. na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku nr pisma [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej I. M. – M. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi , zaksięgowaną w dniu [...], 3. oddalić wniosek Prezydenta Miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. pełnomocnik I. M. wniósł skargę na akt Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie z I. M. umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...]. Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco: Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. pełnomocnik I. M. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] na podstawie § 26 uchwały nr IX/169/11 Rady Miasta P. z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Pełnomocnik podał, że wnioskodawczyni składa powyższy wniosek jako wnuczka zmarłej w dniu 3 sierpnia 2012 r. J. K. - dotychczasowej najemczyni lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w P. i spełnia warunki określone w § 26 uchwały. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wnioskodawczyni zamieszkiwała wspólnie z najemczynią od marca 2007 r. J. K. w chwili, gdy wnuczka zaczęła z nią zamieszkiwać miała 68 lat, była osobą schorowaną, po dwóch zawałach, z wykrytą chorobą wieńcową, chorobą kręgosłupa, z istotnymi ograniczeniami w zakresie sprawności fizycznej i możliwości samodzielnego poruszania się, cukrzycą, chorobą nowotworową. Stąd też zamieszkiwanie wnuczki (wnioskodawczyni) z babcią było uzasadnione i celowe. Na potwierdzenie powyższego wnioskodawczyni załączyła oświadczenia G. S., M. P., E. K. oraz dokumentację medyczną J. K. Pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił także, że znajduje się ona w trudnej sytuacji materialnej, bowiem miesięczny dochód jej gospodarstwa domowego (z uwagi na zawartą z mężem umowę majątkową o rozdzielności majątkowej) nie przekracza 150% najniższej emerytury, tj. wynosi średnio w okresie od października do grudnia 2012 r. – 1151, 75 zł miesięcznie. Do pisma został również załączony wypełniony formularza wniosku o zawarcie umowy najmu na lokal. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. poinformował pełnomocnika I. M., że w oparciu o dostarczone dowody wniosek został przedstawiony do ponownego zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową w dniu 7 marca 2013 r. Komisja negatywnie zaopiniowała wniosek o wyrażenie zgody na zawarcie z wnioskodawczynią umowy najmu przedmiotowego lokalu. Wskazano także, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego do wstąpienia w stosunek najmu. Ponadto zarządca ustalił, że I. M. nie zamieszkiwała z babcią w przedmiotowym lokalu. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wezwał Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta P. pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. stwierdził, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, w wyniku czego uznano, że I. M. nie spełnia warunku pkt 1 i pkt 8 § 26 powołanej uchwały. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej zarzucił: naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie oraz pominięcie przez organ - przy ustalaniu spełnienia przez I. M. przesłanki wspólnego zamieszkiwania z dotychczasową najemczynią ww. lokalu (J. K.) w okresie 5 lat przed śmiercią najemczyni - zgłoszonych dowodów z oświadczeń G. S, M. P. i E. K, z których wynikało, że skarżąca przedmiotową przesłankę spełniła i gołosłowne, dowolne ustalenie, że skarżąca nie spełnia ww. przesłanki; art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na skutek zaniechania przez organ wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w efekcie przyjęcie za udowodnioną okoliczności, że skarżąca nie spełniła przesłanki wspólnego zamieszkiwania w ww. lokalu z J.K. w okresie co najmniej pięciu lat przed śmiercią najemczyni, w sytuacji, gdy z przedstawionych przez skarżącą dowodów wypływa wniosek odmienny; art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe wyjaśnienie skarżącej przyczyn odmowy zawarcia z nią umowy najmu ww. lokalu mieszkalnego oraz przyczyn, dla których organ pominął dowody zgłoszone przez skarżącą; § 26 uchwały nr IX/169/11 Rady Miasta P. z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - poprzez odmowę zawarcia z I. M. najmu ww. lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy wszechstronna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana zgodnie ze słusznym interesem strony powinna prowadzić do wniosku, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do zawarcia z nią umowy najmu przedmiotowego lokalu; art. 691 Kodeksu cywilnego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w § 1 tego przepisu. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta P. i uznanie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia I. M. do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...]; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej, sprawa ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akt czy czynność, o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie, jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, mającym charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Sprawa niniejsza dotyczy uregulowania tytułu prawnego do lokalu położonego w P. przy ul. [...]. Zauważyć należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Powyższa ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych została zastąpiona przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), która kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali jeszcze pełniej poddaje regułom prawa cywilnego. Podkreślić przy tym należy, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miasta P. podjęła w dniu 1 czerwca 2011 r. uchwałę nr IX/169/11 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom P. lokale, znajdujące się w dyspozycji gminy. W myśl § 3 i 4 o zawarcie umowy najmu lokalu mogą generalnie ubiegać się osoby znajdujące się w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku ww. uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. W postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku Prezydenta Miasta P.) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu, ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Powyższe było również przedmiotem wyjaśnień Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08). W uchwale tej NSA stwierdził także, że dopiero po skierowaniu przez organ wykonawczy jednostki samorządowej do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Pismo I. M. z dnia 8 lutego 2013 r., skierowane do Prezydenta Miasta P. nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Natomiast treścią jego było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu (lokalu, którego wcześniej najemcą była babcia), to jest do lokalu nr[...] w budynku przy ul.[...] w P. W tym miejscu podkreślić należy, że podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 26 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta P. z dnia 1 czerwca 2013 r., który stanowi, że - Prezydent Miasta może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, z pominięciem zasad, o których mowa w § 16 z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu tego lokalu na podstawie art. 691 kc, jeżeli łącznie spełniają następujące przesłanki: 1) zamieszkiwały wspólnie z najemcą przez co najmniej ostatnich 5 lat przed jego śmiercią; 2) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu; 3) znajdują się w trudnej sytuacji materialnej w rozumieniu niniejszej uchwały; 4) lokal nie jest obciążony zaległościami z tytułu czynszu i opłat niezależnych od wynajmującego; 5) w okresie zamieszkiwania z najemca dbały o lokal, nie dopuszczając do jego zaniedbania i pogorszenia stanu technicznego; 6) w okresie zamieszkiwania z najemcą, przestrzegały regulaminu porządku domowego; 7) złożyły wniosek o zawarcie umowy najmu; 8) wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową i Wynajmującego. Powyższe uregulowanie - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10) oraz w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2499/12) – "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanym przypadku § 26) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanej sprawie § 26 uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". Powyższe stanowisko w pełni należy podzielić w niniejszej sprawie. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 26 omawianej uchwały z dnia 1 czerwca 2011 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 26 cytowanej uchwały, umożliwia gminie zawarcie umowy najmu, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych ściśle określonym osobom, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Reasumując, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, - regulacja § 26 cytowanej uchwały z dnia 1 czerwca 2011 r. Rady Miasta P. nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli złożonego przez Prezydenta Miasta P. w imieniu gminy – Miasta P., wyrażonego w piśmie z dnia [...] r. Pismo to nie ma bowiem charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Pismo to zawiera jedynie stanowisko Prezydenta Miasta, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 200 p.p.s.a. tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. k.p.