III SA/Łd 648/13

Dnia 27 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 roku sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje adwokatowi K. F. – B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu R. D. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi K. F. – B. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) odmówiło R. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. zwrócił się do Starosty P. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu R. D. Decyzją z dnia [...] Starosta P. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, C, T. Decyzję uznano za doręczoną skarżącemu w trybie "awizo" w związku z niepodjęciem przez adresata przesyłki pocztowej. W dniu [...] skarżący za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w P. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o "cofnięcie decyzji dotyczącej zatrzymania prawa jazdy" bądź przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że wstrzymanie wypłaty świadczeń na rzecz córki spowodowane było udarem mózgu, którego doznał w dniu [...] w D. Wyjaśnił, że tam przebywał do końca września 2012 r. pod opieką i na utrzymaniu siostry. Skarżący podkreślił, że nie odbierał korespondencji kierowanej na adres domowy, ponieważ był nieobecny, a o zatrzymaniu prawa jazdy dowiedział się przypadkowo podczas wizyty w GOPS [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty P. została doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a., tj. w dniu 14 sierpnia 2012 r. (doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a.). Zdaniem organu termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 28 sierpnia 2012 r. Uchybienie terminu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. W ocenie Kolegium skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu, co tym samym nie uzasadnia jego przywrócenia. Organ podkreślił, ze skarżący mógł skorzystać z pomocy innej osoby. Ponadto organ zaznaczył, że podanie o przywrócenie terminu składa się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny, a jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, której uchybiono. Skarżący złożył podanie o przywrócenie terminu w dniu [...]. Kolegium zaznaczyło, że z oświadczenia skarżącego wynika, że z końcem września przebywał już w miejscu zamieszkania. W tej sytuacji uchybienie 7-dniowemu terminowi jest niewątpliwie. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że terminem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu był dzień [...] to upływ wspomnianego 7-dniowego terminu również jest niewątpliwy. Strona nie wykazała okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a ponadto uchybiła 7-dniowemu terminowi do złożenia wniosku. W skardze z dnia 13 maja 2013 r. R. D. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz decyzji Starosty P. z dnia [...], wskazując, że Kolegium nie odniosło się do prośby o uchylenie decyzji organu I instancji, a tylko o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że brak jego reakcji wynika z niewiedzy o toczącym się postępowaniu. Podkreślił, że Urząd Gminy w W., którego komórką jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej znał jego adres w D., na który kierował korespondencję (nakazy płatnicze podatku). Podczas wizyty na wezwanie w październiku 2010 r. w GOPS skarżący wskazał adres w D. Zdaniem skarżącego organ powinien doręczyć decyzję na adres w D. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę i wyjaśniła, że na złożonym na rozprawie tytule wykonawczym znajduje się numer telefonu skarżącego, co świadczy o tym, że organy mogły skontaktować się ze skarżącym. Skarżący wyjaśnił, że o decyzji dowiedział się dnia [...], ale decyzja nie została mu doręczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga R. D. jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] zatrzymującej R. D. prawo jazdy kategorii A, B, C, T narusza przepisy postępowania administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jego uchylenia. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe doręczenie decyzji stronie. O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin w ogóle rozpoczął swój bieg. W niniejszej sprawie organ uznał, że decyzja z dnia [...] została skarżącemu doręczona i odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uznając, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu oraz nie zachował 7-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, który biegł od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skarżący wskazuje natomiast, że nie miał świadomości, iż toczy się wobec niego postępowanie administracyjne o zatrzymanie prawa jazdy. Podniósł, że nie doręczono mu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a o jej wydaniu decyzji dowiedział się przypadkowo podczas wizyty w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. Wobec powyższego, w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. daty doręczenia skarżącemu decyzji Starosty P. z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 k.p.a., czyli tzw. "awizo" w dniu [...] (koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru załączona do k. 35a akt admin.). Przypomnieć zatem należy, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - art. 42 § 1 k.p.a. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie - art. 42 § 2 k.p.a. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - przechowuje ona pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata - § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 k.p.a.). Doręczenie takie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - art. 44 § 4 k.p.a. – tzw. doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt II RN 70/00). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. Z adnotacji na przesyłce musi także wynikać, gdzie pozostawiono to zawiadomienie. W ocenie Sądu uznanie decyzji z dnia 25 lipca 2012 r. za doręczoną skarżącemu jest nieprawidłowe. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nie zawiera żadnych informacji o sposobie powiadomienia adresata o próbie doręczenia przesyłki oraz informacji o placówce pocztowej, w której przesyłka jest przechowywana, jak również o terminie odbioru. Mimo tego organ uznał, że przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego, jeżeli nie wiadomo jak działał listonosz, doręczenia nie można uważać za dokonane, a zatem nie można też uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Takie przyjęcie prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z dnia 25 lipca 2012r. stanowi naruszenie art. 44 k.p.a. W sytuacji stwierdzonego uchybienia nie można uznać, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 10/12 decyzja procesowa – jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie – nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania) (publ. Baza orzeczeń CBOIS). Podkreślić także należy, że powyższego uchybienia nie konwalidowało również ponowne wysłanie do skarżącego przesyłki listowej zawierającej przedmiotową decyzję z dnia [...] (k. 35b akt admin.). Również na tym zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie są podane informacje, o których mowa powyżej, co uniemożliwia przyjęcie, że decyzja została skutecznie doręczona, a więc weszła do obrotu prawnego. Ponieważ, jak wyjaśnił skarżący decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie została mu dotychczas doręczona, rozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania było bezprzedmiotowe. Jednocześnie zauważyć należy, że od ustalenia daty prawidłowego doręczenia decyzji zależy bieg terminu do złożenia odwołania, a przede wszystkim, jak w rozpoznawanej sprawie, wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. było w pierwszej kolejności zbadanie prawidłowości doręczenia decyzji Starosty P., a tym samym ustalenie, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie winy lub braku winy strony w uchybieniu terminu oraz ustalenie zachowania 7-dniowego terminu na złożenie wniosku. Przywrócenie terminu jest instytucja procesową, która ma na celu ochronę jednostki przed skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności, w tym wypadku złożenia odwołania. Zastosowanie tej instytucji jest możliwe tylko wówczas, gdy nastąpiło uchybienie terminu do dokonania określonej czynności. Zatem przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu organ miał obowiązek w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg i czy rzeczywiście upłynął. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W zakresie natomiast trybu w jaki wydawane jest rozstrzygniecie w przedmiocie przywrócenia terminu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W rozpoznawanej sprawie organem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Reasumując, Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu naruszyło art. 7, art. 8, art. 44, art. 58 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Podstawę przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z urzędu stanowił przepis art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 t.j.). b.a.