III SA/Łd 653/24

Dnia 11 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi K. J. i K. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 18 lipca 2024 roku nr GiK-II.7221.48.2024.IM w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Starosty Tomaszowskiego (dalej: organ I instancji) z dnia 16 maja 2024 r. o odrzuceniu zarzutów K. J. i K. J. (dalej: skarżący) do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków – i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że datą powstania uprawnienia do złożenia zarzutów do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina [...] w tym dla działki [...], będącej współwłasnością skarżących był dzień publikacji ogłoszenia Starosty Tomaszowskiego Nr 4/2021 w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 20 października 2021 r. poz. 4763 o tym, że projekt operatu opisowo - kartograficznego m. in. obrębu [...], gmina [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że od dnia 20 października 2021 r. w terminie 30 dni, zainteresowane strony mogły skutecznie wnosić zarzuty do operatu ewidencji gruntów i budynków. Natomiast, zarzuty do operatu ewidencji gruntów i budynków zostały wniesione do organu I instancji w dniu 24 września 2021 r. tj. po wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego, lecz przed publikacją ogłoszenia Starosty Tomaszowskiego Nr 4/2021 w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji bezzasadnie zakwalifikował pismo skarżących z dnia 24 września 2021 r. (wpływ do organu I instancji w dniu 29 września 2021 r.) jako zarzuty do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1056/21. Skoro, więc pismo z dnia 24 września 2021 r. (wpływ do organu I instancji w dniu 29 września 2021 r.) nie stanowi zarzutów do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków, to nie można było wszcząć postępowania w sprawie ich rozpatrzenia i wydać w tym zakresie decyzji administracyjnej. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucili: I. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, iż wniosek dotyczący zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie stanowi zarzutów do danych objętych modernizacją, ponieważ został złożony przed terminem określonym w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zatem nie można było wszcząć postępowania w sprawie ich rozpatrzenia i wydać decyzji w tym zakresie; skoro organ I instancji uznał zarzuty za wniesione w terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, którego uwieńczeniem była decyzja wydana w oparciu o art. 24a ust. 10 ww. ustawy, to tym samym uznał że termin przewidziany do wnoszenia zarzutów został dotrzymany; II. Błędną interpretację przepisów, która w istotny sposób narusza prawo skarżących do rzetelnego procesu administracyjnego i przekonania, że organ administracji działa w granicach prawa. Decyzja organu odwoławczego opiera się na błędnej interpretacji przepisów dotyczących terminu składania zarzutów. Ustalenie w sposób odmienny niż to uczynił organ I instancji, że wniosek nie mógł być rozpatrywany w trybie art. 24a ust. 9, jest niezgodne z rzeczywistym brzmieniem przepisów oraz praktyką ich stosowania i pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; III. Brak wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia, że postępowanie powinno być umorzone. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022r. sygn. akt I OSK 1056/21 błędnie przyjął, iż argumentacja przyjęta w przedmiotowym wyroku skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie skarżących. W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do okoliczności wniosku skarżących oraz jego zasadności, zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż organ I instancji bezzasadnie zakwalifikował wniosek jako zarzuty do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków; IV. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania pozbawia skarżących prawa do merytorycznej oceny niekorzystnej dla nich decyzji organu I instancji i ponownego jej rozpatrzenia w trybie odwoławczym; V. Mylne pouczenie o środkach zaskarżenia. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zawiera pouczenie, iż na decyzję przysługuje stronom prawo do wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w którym jasno określono, iż sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga była zasadna. Kontroli Sądu poddano decyzję z dnia 18 lipca 2024 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 16 maja 2024 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, przeprowadzonego po rozpoznaniu zarzutów skarżących do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Bezprzedmiotowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji organ odwoławczy upatrywał w tym, że za zarzuty do operatu ewidencji gruntów i budynków zostały uznane – i tak rozpatrzone – zarzuty zawarte w piśmie skarżących wniesionym w dniu 24 września 2021 r., tj. przed rozpoczęciem biegu terminu na ich wniesienie, a mianowicie przed publikacją ogłoszenia Starosty Tomaszowskiego Nr 4/2021 w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co nastąpiło 20 października 2021 r. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne – według stanu na dzień spornych zdarzeń (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm. – dalej: p.g.k.). Stanowi on, że starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). Z przepisów tych wynika, że aby wnieść zarzuty, musi nastąpić ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w art. 24a ust. 8 p.g.k., a więc informacji o tym, że dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, co następuje po upływie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego. Zasadniczo więc należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 marca 2022 r., I OSK 1056/21, że "uwagi skarżących zawarte w piśmie, a dotyczące nieprawidłowości w przebiegu granic pomiędzy działkami, nie mogły być uznane za zarzuty, o których mowa w art. 24a ust. 9 p.g.k., gdyż złożone zostały przed rozpoczęciem biegu terminu do ich złożenia". Recz jednak w tym, że każda sprawa ma charakter indywidualny i należy uwzględniać jej szczególne okoliczności. W rozpoznanej sprawie skarżąca wniosła zarzuty bezpośrednio w odpowiedzi na pismo Starosty Tomaszowskiego z dnia 15 września 2021 r. o nieuwzględnieniu jej uwagi do projektu operatu opisowo-kartograficznego. W piśmie tym została pouczona, że w terminie 30 dni od ogłoszenia niniejszej informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego może jeszcze zgłosić zarzuty. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu 21 września 2021 r. (pismo z dnia 15 września 2021 r. wraz z potwierdzeniem odbioru – w aktach). Reakcją na nie było pismo skarżącej z dnia 24 września 2021 r., w którym napisała: "w związku z nieuwzględnieniem moich zastrzeżeń wniesionych do projektu operatu opisowo-kartograficznego zgłaszam zarzuty do danych ujawnionych w ww. operacie (...)" (pismo z dnia 24 września 2021 r. – w aktach). W dniu, kiedy pismo to wpłynęło do organu I instancji (29 września 2021 r.), organ ten musiał wiedzieć, że podlegająca ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa informacja, o której wspomniał w skierowanym wcześniej do skarżącej piśmie z dnia 15 września 2021 r., nie została jeszcze ogłoszona. Ogłoszenie nastąpiło bowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego dopiero dnia 20 października 2021 r., gdzie zamieszczono ogłoszenie Starosty Tomaszowskiego opatrzone datą 4 października 2021 r. Mimo to Starosta nie poinformował skarżącej, że jej zarzuty są wniesione zbyt wcześnie. Było tak zapewne dlatego, że uznał je za dopuszczalne, mimo że wniesiono je przed ogłoszeniem. Nawet jednak gdyby uznać, że organ I instancji omyłkowo potraktował te zarzuty jako dopuszczalne, to i tak – zdaniem Sądu – podstaw do umorzenia postępowania wywołanego ich wniesieniem nie było. Wynika to z faktu braku stosownego pouczenia skarżącej, że zarzuty są wniesione przed terminem, mimo że organ I instancji w pełni zdawał sobie z tego sprawę. Tymczasem jak wynika z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Brak takiego pouczenia w momencie, kiedy skarżąca mogłaby jeszcze raz wnieść zarzuty – tym razem już po ogłoszeniu informacji, a więc w terminie – nie może obciążać strony skarżącej (art. 9 k.p.a.), bo naruszałoby to zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.). Należy pamiętać, że "uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze" (wyrok NSA z 9.11.1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 79). Z całą pewnością "dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 k.p.a. organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych, przerzuca na obywateli" (wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72). W świetle art. 8 § 1 k.p.a. jest to niedopuszczalne, bowiem w demokratycznym państwie prawnym "działanie strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługuje na ochronę prawną" (wyrok NSA z 3.10.1997 r., III SA 1360/97, M.Podat. 1998, nr 8, poz. 256). Zdaniem Sądu, skarżąca miała pełne podstawy do przyjęcia, że jej zarzuty podlegają rozpatrzeniu jako wniesione w terminie, nie otrzymała bowiem organ organu I instancji informacji, że jest inaczej. Gdyby ją otrzymała, jej prawa nie doznałyby uszczerbku, bo na wniesienie zarzutów miała jeszcze czas. W tej sytuacji organ I instancji słusznie zarzuty rozpoznał, a organ II instancji nietrafnie uczynił mu z tego zarzut. Problem w tym, że organ II instancji przyjął restrykcyjną, nieuwzględniającą okoliczności sprawy wykładnię przepisu art. 24a ust. 8 p.g.k. ignorując okoliczności, w jakich doszło do złożenia zarzutów, a których nie można było poczytać na niekorzyść skarżącej. Wszystko to uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ma więc obowiązek rozpoznać odwołanie, nie kwestionując już terminowości wniesienia zarzutów. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. ak