III SA/Łd 659/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w osobie: Sędziego NSA –Teresy Rutkowskiej po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. i I. L. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "D." z siedzibą w R. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie podjęcia i kontynuowania czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę R.A. III SA/Łd 659/12 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. po rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej złożonego przez I. L. i M. L. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "D." z siedzibą w R. (dalej: skarżący lub I. i M. L.), orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpoznaniu zażalenia I. i M. L., Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Ł., postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 84c. ust. 10 i ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) oraz art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. Na powyższe rozstrzygniecie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Na poparcie wniosku o odrzucenie skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10 przesądzający o niedopuszczalności drogi sądowej jako środka kontroli postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydanym na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach – pkt 4a; akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Z treści przedmiotowej skargi wynika, że I. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. dotyczące kwestii podjęcia i kontynuowania czynności kontrolnych, podjętych i prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Stanowisko skarżących określające w ten sposób przedmiot skargi jest dla Sądu wiążące. W związku z takim określeniem przez skarżących przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w tym przypadku. Ocenę kwestii dopuszczalności wniesienia skargi w tym przypadku należy poprzedzić rozważaniami dotyczącymi charakteru postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 21 wskazanej ustawy, postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; lub też podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Artykuł 12 tej ustawy w postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wykonawczych do niej lub w przepisach szczególnych nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu jednak wskazać należy konieczność wyodrębnienia 2 etapów postępowania przed organami Państwowej Inspekcji Pracy: etapu postępowania kontrolnego i etapu postępowania administracyjnego, które pozostają ze sobą w bezpośrednim następstwie czasowym i powiązane są podmiotem prowadzącym te postępowania, jednak są od siebie niezależne. W istocie mamy tu do czynienia z postępowaniem kontrolnym sensu stricto odnoszącym się do przeprowadzania czynności kontrolnych oraz z postępowaniem administracyjnym dotyczącym stosowania w następstwie ustaleń kontroli środków oddziaływania w postaci m. in. decyzji administracyjnej. W sensie merytorycznym postępowanie kontrolne i jego ustalenia stanowią niewątpliwie etap wyjaśniający w sprawie i tworzący podstawę do podejmowania dalszych działań. Jest to jednak etap proceduralnie swoisty, ujęty we "własne" postępowanie kontrolne, a nie poddany reżimowi postępowania administracyjnego zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie Komentarz do art. 21 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, M. Gersdorf, K. Rączka, J. Jagielski, Warszawa 2008, wydanie I, s. 256). W świetle treści wyżej powołanego art. 33 ustawy stwierdzić należy, że postanowienia wydawane w toku kontroli nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki. Niezależnie od tego, że przybierają formę postanowień pełnią jedynie rolę pomocniczą, przygotowawczą do podjęcia działań w ramach tzw. sfery oddziaływania pokontrolnego, czyli podejmowanych przez kontrolera w stosunku do kontrolowanego określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, m. in. w formie decyzji. Dopiero te decyzje rozstrzygają o prawach i obowiązkach jednostki kontrolowanej. W niniejszej sprawie skarżąc uczynili przedmiotem skargi postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy zatem skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (por. m.in. postanowieni Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, post. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 112/12). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. R.A.